Como ocurre cíclicamente, el gobierno central volvió a lanzar una ofensiva sobre las provincias para modificar la relación fiscal. El ministro de Economía, Luis Caputo, anticipó que estudia una propuesta para reemplazar impuestos locales por una suerte de IVA mochila, con un componente nacional y otro subnacional. La iniciativa tiene sus riesgos porque apunta implícitamente a la eliminación de Ingresos Brutos, la principal fuente de recaudación propia en el interior, por un esquema de resultado todavía incierto. En cualquier caso, parece difícil avanzar en ese plan sin abrir un debate más general e inquietante sobre todo el régimen de coparticipación federal.
“En Argentina el sistema le da poder de veto a cualquier provincia y está bien porque obliga a los actores a alcanzar un gran acuerdo político para hacer reformas en el campo impositivo”, señaló Jorge Simón, ex secretario de Finanzas e Ingresos Públicos de Santa Fe. Autor del libro “Sustitución del impuesto a los ingresos brutos: trade off entre eficiencia económica y autonomía provinciales”, editado por la UNR, el economista es un estudioso de la relación tributaria entre Nación y provincias. Y desde ese lugar considera que, aunque el reemplazo de Ingresos Brutos por un IVA provincial es deseable, su implementación es muy difícil.
“No hay muchas definiciones de la propuesta pero esta cuestión ya se planteaba en los pactos fiscales del 92 y del 93, cuando las provincias se comprometieron a reemplazar Ingresos brutos, que es distorsivo al ser en cascada, por otro impuesto general al consumo que tienda a garantizar la neutralidad tributaria y la competitividad de la economía”, recordó durante una entrevista radial con el programa La Banda Cambiaria.
Herencia de los pactos
Las dos alternativas en danza, en aquel momento, fueron el IVA provincial o el impuesto a las ventas minoristas. Este último, explicó Simón, se aplica en la última etapa de la cadena de distribución, con el objetivo de gravar el consumo final de bienes y servicios. Presenta, opinó, “algunas dificultades como son su control”. El IVA, en cambio, es de pago fraccionado en toda la cadena y “logra mayor neutralidad, porque evita los efectos acumulativos no deseados, al permitir la deducción en forma inmediata de los créditos fiscales por las adquisiciones de bienes de capital, y también de los originados por la contratación de los servicios y de los gastos generales”.
Simón explicó que, en el mundo, el impuesto a las ventas minoristas se está retirando y casi todos están yendo al IVA. “En Canadá, que a mi juicio es el país más federal del mundo, las provincias tienen distintos sistemas, algunas tienen IVA y otras un impuesto a las ventas minoristas”, describió.
A su juicio, técnicamente “es mejor un IVA compartido, un IVA mochila entre Nación y provincias”. Sin embargo, aclaró, es difícil de llevarlo a la práctica. “Hay que ponerse en los zapatos de del ministros de Economía de una provincia, Ingresos Brutos es distorsivo pero representa más del 80% de la recaudación propia, si se lo sacan para probar con otro tributo, es complicado”, apuntó.
Recordó que en la Unión Europea se hizo este reemplazo y hubo países que perdieron mucha recaudación, como España, Portugal y Grecia. “Como es un club de ricos, los subsidiaron”, distinguió.
Un poco de historia
En Argentina, cuando se discutieron los pactos fiscales en los 90, hubo mucha oposición y finalmente se acotó la discusión a “exención o disminución” de IIBB en la etapa productiva. Para poner ese debate en perspectiva, se remontó un poco más en la historia. “El IVA se puso en Argentina durante el gobierno de Isabel Perón pero tardó en rendir”, advirtió. En esos tiempos, recordó, “slas provincias derogaron también el impuesto a la actividades lucrativas pero a los dos años se quedaron sin plata y ya durante el gobierno militar las autorizaron a poner el mismo impuesto, aunque le pusieron el nombre de Ingresos Brutos”.
La moraleja es que “hay que ser cuidadosos con los temas que se proponen porque la experiencia indica que no es fácil que un impuesto empiece a recaudar rápidamente; el IVA ahora es el principal impuesto nacional pero cuando empezó no era tan así”, alertó.
En Brasil, a mediados de los 90, Ricardo Varsano propuso para reemplazar el impuesto a la producción industrial, recaudado por el gobierno federal de ese país, y el impuesto a la circulación de mercaderías y servicios recaudado por los Estados brasileños. “Esta alternativa proponía aplicar dos alícuotas: una para el Estado federal (21%) y otra provincial, que podría ser del 5%, mientras que para el caso de las operaciones interprovinciales, el IVA compartido propone que el fisco federal cobrara la totalidad de los gravámenes, el 21% más el 5%, y, cuando se produce la primera venta, en el Estado de destino, cada jurisdicción percibiría su impuesto”, explicó. Sin embargo, apuntó, Brasil “no tomó esa propuesta sino la de la Unión Europea, que implica que cada Estado va a devolver el crédito fiscal”.
Cuestión de números
Actualmente, el gobierno nacional cobra el 21% del IVA y después se distribuye en entre las provincias. El 11% va a la seguridad social. Del resto, el 57% va al interior y el 41% a la Nación. Aunque no dio mayores precisiones, Caputo señaló que estudia que la Nación cobre un 10% y las provincias podrían cobrar el 11% restante o la alícuota que decidan poner, en un marco de competencia tributaria. Un reciente informe del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf) estimó que, salvo un puñado de distritos entre los que se encuentra Santa Fe, la gran mayoría de las provincias deberían cobrar alícuotas más elevadas que el consolidado actual para sostener los recursos que ahora le ingresan.
“Si los números de la propuesta son los que conocen, no va a alcanzar”, señaló Simón, quien además aclaró que la competencia fiscal entre provincias “ya ocurre porque cada distrito tiene distintos incentivos en los sectores en los que les interesa promover”. Y relativizó la posibilidad de que la competencia fiscal aumente con un IVA mochila.
Por otra parte, el tratamiento de los flujos comerciales interprovinciales “también genera ganadores y perdedores, si se opta por IVA origen la potestad tributaria recae en la provincia vendedora, mientras que en el de destino, la provincia consumidora es quien posee la facultad”.
El especialista opinó que el gobierno nacional pone esta discusión sobre la mesa para “presionar por un nuevo pacto fiscal y acotar Ingresos Brutos”. En el marco del régimen de coparticipación, que es una ley convenio, hay muchas limitaciones para hacer modificaciones. “En Argentina, el sistema te dice que una provincia que no esté conforme tiene poder de veto, y está bien, porque así obliga a todos los actores a un gran acuerdo político”. Precisamente, es lo que entiende que “va a ser necesario si esto si esto se quiere cambiar”.
