Las formas de acción del Estado en las políticas agropecuarias fueron siempre materia de discusión en Argentina. El poder político, con actuaciones que oscilaron entre el intervencionismo voluntarista y la ausencia descarada, siempre siguió muy de cerca los pasos de uno de los sectores más poderosos de la economía nacional.
Después de haber sido zona liberada durante los 90, los gobiernos kirchneristas ensayaron diferentes maneras de convivencia obligada con el campo, siempre bajo la marca de la política de retenciones a las exportaciones como agenda innegociable. Del lado de los privados, la relación con el sector público también se mueve en un rango de pedidos que van desde la exigencia por el libre mercado, hasta el reclamo de ayuda estatal cuando la guerra es intersectorial, como para muchos fue la polémica entre productores y exportadores por la venta de trigo.
Tierras.
De hecho, Rivadavia ofreció las tierras del reluciente Estado argentino en garantía para el primer préstamo contraído con la banca de Londres. A partir de allí, la primera ley orgánica sobre tierras a nivel nacional se sancionó en 1876, y fue la denominada ley Avellaneda de inmigración y colonización. Pero a pesar de las buenas intenciones iniciales de la normativa, que operaba bajo la premisa de "la tierra para quien la trabaja", la realidad dejó otro legado.
"Entre 1885 y 1889 se concedieron 15.569.717 millones de hectáreas a tan solo 234 propietarios, que acapararon inconmensurables latitudes sin esfuerzo por poblarlas ni ponerlas a producir de inmediato. Comenzaba la historia moderna", apunta el libro de FAA.
Con ese dibujo inicial de fuerte desigualdad, donde el Estado fue muchas veces portavoz de los sectores más poderosos de la sociedad, el poder público —que en la Argentina siempre mutó de forma intensa según el color partidario de los gobiernos— se movió a lo largo del siglo XX de forma pendular.
En 1940, en un escenario de sucesivas huelgas agrarias, se creó el Consejo Agrario Nacional, un organismo que con varias modificaciones encima duró 40 años bajo el objetivo de colonizar, poblar el campo y subdividir la tierra. En 1948, durante la primera presidencia de Juan Perón, se sancionó la ley de arrendamientos y aparcerías rurales, que ordenó la práctica del arrendamiento, eliminó ciertos privilegios de los grandes terratenientes frente a sus arrendatarios y estableció líneas de crédito del Banco de la Nación Argentina (BNA) para estimular la compra de parcelas. De hecho, en 1954 la labor colonizadora quedó en manos del BNA.
"La ley de arrendamientos encerró a los explotadores de los chacareros, en su mayoría propietarios ausentes, esa fue la ley que acabó de legitimar aquello de la tierra sea para el que la trabaja", puntualiza el trabajo. En esa coyuntura de desarrollo del modelo de sustitución de importaciones, clave para el sector agropecuario, se creó el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (Inta) en 1956, como agente estatal de generación y transferencia tecnológica.
Ausencia.
Uno de los legados más pesados que dejó la dictadura fue, justamente, el haber borrado del disco rígido colectivo la idea de que la tierra debe cumplir una función social como cualquier recurso natural, un concepto que quedó durante décadas relegado de las agendas de los gobiernos de turno. "Se impuso en el campo la ley del más fuerte, donde la tierra ya no era parte de una forma de vida, de una cultura, sino tan solo una posibilidad de negocios", denunciaba el libro de la FAA varios años antes de que estallara el conflicto por las retenciones.
A partir de 1976, el quiebre de la actitud del Estado en la intervención de políticas agropecuarias fue total. La tradición de acción reguladora, y en ocasiones hasta intervencionista se suprimió completamente bajo la linea económica de José Alfredo Martínez de Hoz, ministro de economía de los militares y exponente de la oligarquía ganadera bonaerense.
A partir de allí el Estado les soltó la mano a los productores pequeños y medianos, que fueron paulatinamente absorbidos ante la incapacidad de competir contra grupos con poder de lobby y acceso a financiación. El fin de la Junta Nacional de Granos (JNG) es otro capítulo que ilustra de que manera el Estado se desentendió, durante tres décadas, de toda intención de hacer política pública en el campo.
Hasta la campaña 1972/1973, ese organismo reguló la comercialización de granos a través de la fijación de precios mínimos en dársena. A partir de 1975/1976, se mantuvo la fijación de precios mínimos, pero sobre estación o lugar de entrega. La JNG pasó a controlar el comercio externo, dejando participar a empresas privadas.
Desde la campaña 1977 se eliminó la fijación de precios mínimos o sostén, y sólo se pusieron algunos a modo indicativo, para la entrega en puerto. El comercio se liberó por completo y la JNG dejó de intervenir en ese terreno. En simultáneo, se habilitó la posibilidad a las empresas de montar puertos privados, se privatizaron silos y elevadores oficiales.
En 1992 llegó el tiro de gracia cuando el gobierno de Carlos Menem eliminó definitivamente la JNG y decidió liberar la exportación de granos oleaginosos, que estaba prohibida desde 1946 para fomentar el desarrollo de la industria aceitera. También se pasó al sector privado la facultad de clasificar los granos, liquidar sobre la base de sus resultados y fijar tarifas para almacenamiento y procesamiento.
Intervención
¿Hasta qué punto el Estado colaboró para la instauración del actual modelo agropecuario argentino? Según Néstor Domínguez y Germán Orsini, docentes de la facultad de Economía de la Universidad Nacional de Entre Ríos, la responsabilidad del Estado es central, ya sea por su acción o inacción política, ya que de una u otra forma posibilitó la profundización de un modelo productivo basado en la especialización productiva, la concentración de la propiedad, de la gestión y de la apropiación de la renta del suelo.
"En los años 90, con la reforma del Estado y la desregulación, se desmanteló toda intervención estatal", aseguraron los autores del trabajo "Crecimiento de la producción de soja en Entre Ríos, impacto económico, especialización y concentración", para quienes, si bien la intervención estatal actual es diferente, todavía falta afianzar una política agropecuaria "que tienda a un modelo económico más equitativo y equilibrado".
Respecto a las retenciones, los docentes subrayaron que "es legítimo y es competencia del Estado apropiarse de una parte de la renta diferencial generada por la productividad natural del suelo a través del sistema impositivo", algo que ocurre con otros recursos naturales a nivel nacional e internacional. "Del mismo modo, el Estado debería mediar o regular la apropiación de la renta diferencial que se produce entre los heterogéneos actores de la vasta red que conforma el modelo sojero, ya que de su concentración deviene el mecanismo de apropiación de la renta", apuntaron los investigadores..
. Cualquier caracterización de la relación entre las administraciones kirchneristas y el sector agropecuario aparece siempre demasiado atada a lo que fue el conflicto por las retenciones. Lo cierto es que, tras un largo desmantelamiento del aparato estatal practicado con éxito por la dictadura y por los gobiernos menemistas, durante los últimos años la tendencia —no sin contradicciones— cambió bajo la premisa de volver a ocupar un papel tanto en la elaboración de políticas, como en el rol recaudador sobre un negocio que multiplicó ganancias extraordinarias.
El recorrido estatal transitado hasta los años 70 cambió de manera absoluta con el golpe militar de 1976, caracterizado por la instalación de un nuevo paradigma económico en el que se privilegió el abandono de toda acción pública a favor del desarrollo equitativo.
"El primer ejercicio de poder institucional a favor de poner a producir la tierra se remonta a 1826, cuando el congreso sancionó la ley de enfiteusis, promovida por el presidente Bernardino Rivadavia para estimular la ocupación de tierras fiscales en arrendamiento, a cambio de un canon", dice el libro La Tierra, editado por Federación Agraria Argentina (FAA) en el año 2005 después del Congreso nacional y latinoamericano sobre el uso y tenencia de la tierra.
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