La globalización tal como se conocía ya no está disponible. Desde hace ya un tiempo el sistema de relaciones internacionales se reconfiguró hacia un multilateralismo competitivo, en el que la dinámica de la lucha de poder reemplaza a la agenda de apertura, libre comercio y desregulación que dominó en los años 90 y parte del comienzo del nuevo siglo. En este nuevo mundo más áspero, en el que proteccionismo, la política industrial y la geopolítica recuperan protagonismo, una lectura acertada de estos cambios es crítica para el futuro de la economía de un país.
“En 2011 un dato de crecimiento de China podía ser tomado como una buena noticia en Estados Unidos, desde la primera presidencia de Donald Trump, es una amenaza”, señala el estudio realizado por Julieta Zelicovich, Martina Zanetto y Martín Schapiro. La crisis de 2008, el Brexit, la agenda iniciada por el nuevamente electo presidente de Estados Unidos y la guerra de Ucrania encadenan fechas de este proceso de transición de una agenda global basada en la reducción de costos a otra orientada a la reducción de riesgos.
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El presidente electo de Estados Unidos, Donald Trump, y Elon Musk posan para una foto durante el evento UFC 309 en el Madison Square Garden, Ciudad de Nueva York, EE. UU.. Fotografía: Jeff Bottari/Zuffa LLC
Conceptos como nearshoring o friendshoring se hicieron familiares. Todos abrevan en una dinámica en la que la lucha por la hegemonía global condiciona la dinámica de producción, comercio e inversiones. “El ascenso de China cambió las lógicas de poder internacional, la vieja globalización liderada por Estados Unidos fue reemplazada por un multilateralismo competitivo, dentro del cual los países compiten más que lo que cooperan y la competencia geoeconómica marca las relaciones internacionales”, señalan los investigadores e investigadoras de Fundar.
El resultado fue que el comercio global, que crecía antes de la crisis de 2008 varias veces por encima del PBI global, hoy lo hace al mismo ritmo. La cantidad de medidas restrictivas al comercio internacional aumentaron desde entonces hasta la fecha y el porcentaje de importaciones afectadas por las mismas pasó de 0,6% en 2009 a 9,9% en 2023.
Los nuevos acuerdos
Los acuerdos de las grandes potencias ya no son tratados comerciales sino alianzas político estratégicas. Y se orientan, en buena medida, a intervenir y controlar las cadenas de valor. “Un 31% de los tratados de libre comercio en vigor corresponde al período 2017-2024, y a diferencia de otros períodos, tendieron a concentrarse entre países con afinidad geopolítica o ideológica eincluyeron formas más flexibles de cooperación e incorporaron metas no comerciales; el comercio y el poder de mercado fueron usados como medios para promover la adopción de determinadas reglas y estándares mediante nuevos acuerdos”, señala el documento.
En Estados Unidos, el gobierno de Joe Biden reposicionó las cuestiones ambientales en las negociaciones comerciales, incluyendo las medidas de descarbonización. En 2022, la UE aprobó una revisión de los lineamientos para la firma de acuerdos comerciales, disponiendo una mayor relevancia de los capítulos dedicados al desarrollo sostenible. Otra novedad de esta nueva generación de pactos es la firma de Memorandos de Entendimiento que buscan “resguardar la transparencia y la resiliencia en las cadenas de minerales críticos, apostando a mecanismos blandos de cooperación”. El reciente acuerdo entre el Mercosur y Europa, que todavía debe ser ratificado, incluye algunos de estos componentes al limitar, por ejemplo, la posibilidad de que los países que poseen los recursos naturales restrinjan la exportación de materiales críticos.
Hasta la Inversión Externa Directa (IED), un flujo preciado en la vieja globalización, hoy es objeto de control e intervención estatal cuando involucra sectores estratégicos, como los recursos críticos para la transición energética (litio, cobre y cobalto), la fabricación de semiconductores, el desarrollo de servicios basados en datos y la Inteligencia Artificial, así como los bienes vinculados a la seguridad militar, económica o sanitaria. También es utilizada como un instrumento de competencia geopolítica. Es el caso de la Iniciativa de la Franja y la Ruta desarrollada por China, la asociación B3W fogoneada por el G 7 y la iniciativa Globa Gateway de la UE.
Acomodarse en la grieta
Esta tendencia, explican los investigadores, lleva a la “slowbalización” y fragmentación geoeconómica, condicionada por reglas que ponen los actores con más poder. Esto no significa, aclaran, que exista una “inserción acrítica” por parte del resto. “La evidencia indica que algunos países del Sur Global desarrollan estrategias diferenciadas para aprovechar cierta permisividad internacional”, señalan. Para esto apelan a una combinación de política exterior y política productiva, con tres estrategias principales: fortalecimiento de las capacidades nacionales, diversificación de riesgos y construcción de resilicencia, y aprovechamiento de los acuerdos internacionales.
El centro de estudios analizó cuatro casos de países que pusieron en marcha alguna o varias de estas estrategias. A saber:
Sudáfrica: en el contexto de transición de la economía global. Uno de los puntos distintivos del accionar sudafricano es el “multialineamiento”. El Acuerdo de Libre Comercio Continental Africano (AfCFTA), que amplía el mercado para productos de mayor valor agregado, es el espacio prioritario. A la vez, estrecha relaciones con Estados Unidos, con la ley norteamericana de crecimiento y oportunidades para Africa como mecanismo principal de relación bilateral. Por otra parte, es socio de los Brics. Asimismo, el gobierno vincula explícitamente los espacios de política generados por la diplomacia económica con los planes de desarrollo industrial.
Brasil: el gobierno de Lula asumió como agenda propia la lucha contra el cambio climático y, con ese marco, lanzó su nueva política industrial, que, entre otras cosas, lo posiciona como receptor de inversiones y jugador en el área de electromovilidad y biocombustibles. “La agenda de sustentabilidad se constituyó en un factor de legitimación de las políticas industriales del nuevo gobierno de Brasil”, señalaron desde Fundar. En enero de 2024 lanzó el plan Nova Industria Brasil, con seis misiones: cadenas agroindustriales sostenibles y digitales para la seguridad alimentaria; complejo económico industrial sanitario resiliente para reducir las vulnerabilidades del sistema de salud; infraestructura, saneamiento, vivienda y movilidad sostenibles; transformación digital de la industria para aumentar la productividad; bioeconomía, descarbonización y transición y seguridad energéticas para garantizar recursos; y tecnologías de interés para la soberanía y la defensa nacional. La recuperación de la tradicional política exterior brasileña le permitió al gobierno sacar ventajas adicionales en el acuerdo Mercosur - UE, sobre todo en el área de compras públicas.
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Indonesia: este país dispone del 42% de las reservas de níquel a nivel global. A principios de 2020 prohibió su exportación con el objetivo de desarrollar la industria de acero inoxidable y de baterías para vehículos eléctricos. Esa política permitió desarrollar esa cadena valor, aunque este proceso fue aprovechado por capitales chinos que concentraron la IED en ese sector. Además de reducir su propia autonomía, en el medio del recrudecimiento de la guerra comercial, hoy le plantea dificultades para insertarse en las cadenas de valor de las automotrices de Europa y Estados Unidos. “El caso de Indonesia muestra la posibilidad de que los países del Sur Global desarrollen políticas autónomas y heterodoxas en el contexto internacional y, a la vez, advierte sobre la importancia de incorporar la dimensión geopolítica en el diseño de estrategias de inserción internacional”, alertaron los investigadores.
México: este caso es presentado como una muestra del aprovechamiento que el gobierno hizo de su relación con Estados Unidos para avanzar en una agenda contraria al maistream de los inversores corporativos. No solo hizo una fuerte apuesta a la inversión en combustibles fósiles sino que los nacionalizó, sin pagar “costos reputacionales”. Sin cuestionar íntegramente el modelo de interdependencia económica con Estados Unidos, desde su llegada al gobierno en 2018, el ex presidente Andrés Manuel López Obrador buscó diferenciarse en materia de política exterior. En ese marco, ensayó una estrategia centrada en la “soberanía energética” y la “autosuficiencia”, destinada programáticamente a ganar autonomía. “México pagó relativamente pocos costos por tomar estas decisiones de profundización del uso de energías no-renovables, aun cuando las mismas resultaban contrarias a las tendencias globales en compromisos ambientales y las preferencias de política pública de los países inversores, recurriendo para ello a su posicionamiento internacional estratégico”, señala el trabajo del centro de estudios, que entienden llama a “una lectura con mayores matices respecto de la condicionalidad o permisividad del sistema internacional”.
Agenda de inserción
Para Fundar, leer bien este escenario internacional es inescindible del diseño de una política productiva. En el caso de Argentina, entienden que esa estrategia demandaría evitar la “hiperideologización”, identificar y fortalecer las capacidades industriales y la agenda verde, a la vez que reavalorizar los espacios regionales, como el Mercosur y los Brics. “En el nuevo escenario internacional se requiere un conjunto de instrumentos que vincule la producción local con los mercados globales, amortigüe los shocks externos y genere mecanismos para la resolución de problemas colectivos”, agrega el informe.
No está claro ser el rumbo de la política actual. Los investigadores de Fundar consideraron, por ejemplo, que pretender recrear un acuerdo comercial con Estados Unidos como el planteado por ese país en los 90 hoy carece de sentido, toda vez que el propio gobienro estadounidense plantea alianzas estratégicas.
Respecto del reciente acuerdo de la UE con el Mercosur, señalaron, sobre los documentos que recién se empiezan a conocer, que fundamentalmetne congela las asimetrías existentes entre ambos bloques, aunque propone algunos mecanismos de diálogo para negociar alguna compensación. Más allá de la postura del gobierno nacional, el tratado incorpora las metas ambientales del Acuerdo de París, penalizando los incumplimientos con la pérdida de acceso a mercados.
En la negociación, Brasil consiguió opara sí una mayor autonomía para el uso de las compras gubernamentales como apalancamiento de su producción, y también algúna preferencia respeco de reglamentaciones de “nueva generación” que se aplican al resto de los países. Se trata de la prohibición de imponer retenciones, crear monopolios nacionales y establecer precios mínimos sobre “minerales críticos”, lo que limita las políticas de agregación de valor en origen.
