Se ha presentado un proyecto de reforma tributaria enviado por el PEN al Congreso de la Nación que modifica casi todos los impuestos, el procedimiento tributario, el Código Aduanero y la ley penal tributaria, y crea una Unidad de Valor Tributaria.
Me permito algunas consideraciones motivadas por una gran preocupación. En efecto, este proyecto tiene su génesis en el dictado de la ley 27.260 que crea la Comisión de Reforma Tributaria. Una iniciativa que se celebra con el mayor beneplácito por la necesidad de ello. Sumada al esfuerzo que se concretó a nivel del federalismo fiscal con la suscripción del Consenso Fiscal. La importancia de la cuestión es enorme: se trata de la redacción de las nuevas leyes que diseñarán el sistema tributario argentino en adelante. En efecto, es de interés para todos los argentinos puesto que casi todos los ciudadanos somos contribuyentes y además porque el impuesto es la forma esencial de financiamiento del Estado y a todos importa. Como también importa que lo que se recaude se destine al cumplimiento de los fines constitucionales previstos y de manera federal. Por ello, la expectativa de la anunciada reforma fue intensa.
Sin embargo, de la lectura del texto del "proyecto de reforma tributaria" se desmoronó la ansiada pretensión de poner al sistema tributario argentino en valor. No obstante, se tiene toda la confianza depositada en los legisladores al tratar el proyecto porque las leyes tributarias son de diseño exclusivo del legislador; ello así porque no puede haber impuesto sin ley. Por ello, auguro que el debate parlamentario y el trabajo en Comisión escuchen las sugerencias que se efectúen, reparen lo proyectado y sancionen para todos los argentinos un sistema tributario con la debida elaboración, integralidad y conforme los parámetros constitucionales y federales. Que se le asigne la importancia que merece a este tema y se acuda a la academia jurídica —la que por la técnica y contenido del texto parece no haber sido consultada—, como también a las instituciones profesionales de la abogacía para que efectúen sus aportes, todo en busca de la excelencia. Resulta una pérdida de oportunidad que esta reforma enmarcada en el ámbito de una comisión ad hoc y con impronta legislativa se plasme en una ley ómnibus reformadora de una pléyade de leyes de impuestos especiales como los tantos paquetes de leyes antievasión que han reformado la ley de procedimientos fiscales a lo largo de la historia.
Por ejemplo, se persiste en modificar la parte general del derecho tributario reformando la ley 11.683 de procedimientos fiscales (de la década del 30) en vez de aprovechar esta oportunidad para encarar una codificación. Es el momento justo para adaptar las leyes tributarias al marco constitucional como se ha hecho con otras ramas del derecho y generar confianza aquí y en el mundo. Tampoco resulta oportuno reformar la ley penal tributaria (ley especial) cuando por decreto del PEN 103/2017 se creó la Comisión para la Reforma del Código Penal cuyo principal fundamento fue evitar la coexistencia de leyes especiales —esto sin perjuicio de algunos oportunos cambios que proponen al respecto—.
La reforma no puede perder la oportunidad de un Código Tributario a nivel nacional encomendado a notables juristas de la especialidad y con el debido debate de los diversos sectores de la sociedad. Que en sus artículos prevea los principios generales que gobiernan la tributación, la igualdad de la obligación tributaria y de armas en el proceso entre fisco y contribuyente. Que garantice los derechos humanos en materia fiscal y el estándar de garantías aplicable tanto a las personas humanas como jurídicas. Un código tributario garantiza la seguridad jurídica en esta rama del derecho.
Los tributos no son del César sino de los ciudadanos (principio de autoimposición), que ejercen la potestad de establecerlos a través de sus representantes. Además, por el más elevado pacto social plasmado en la Constitución nacional las reglas de juego respecto del contenido, límites, reparto y destino de los impuestos ya están establecidas y no pueden desconocerse.
De la lectura del texto reformista, en especial de la parte general, se advierten regresiones en vez de avances. En efecto, todo parece indicar solamente cambios a favor del fisco y de ampliar sus facultades. No se aprovechó para borrar disposiciones de la ley que lucen inconstitucionales. No se salvó en las normas procesales, como se hizo años atrás en España, el derecho de todo contribuyente de no autoincriminarse frente a las obligaciones de información y la vigencia de los delitos tributarios; la posibilidad de que el contribuyente apele las sentencias de apremio; la equiparación de los intereses que el fisco paga cuando devuelve tributos como los que percibe por la mora del contribuyente. En cambio, se regulan sanciones de clausura preventivas sin proceso previo; se amplían los supuestos que generan tal sanción; se dejan fuera de la tutela del secreto fiscal mayores supuestos; se tipifican nuevos hechos de infracciones fiscales; se amplían las facultades de juez administrativo en materia penal en clara oposición a los decisorios de la Corte; se incorpora el domicilio fiscal electrónico con pleno efecto para las notificaciones; regula la facultad de embargar de la Afip "en cualquier momento" sin límites precisos en retroceso de la ley vigente contra bienes del contribuyente y de los sujetos que aparecen como solidarios (los que además amplía). Propone también una modificación del Tribunal Fiscal de la Nación —en el que se ventilan la mayoría de las contiendas tributarias— que restringe el efecto suspensivo de los recursos interpuestos; sustituye la exigencia exclusiva de profesionales abogados en las salas aduaneras; no aprovecha para hacer gratuito el procedimiento eliminando la inconstitucional tasa para su acceso; y para crear en la ley salas en el interior del país y así federalizar el Tribunal permitiendo el acceso igualitario a todos los ciudadanos de las provincias y en cambio fija su sede principal en Caba y deja en manos del PEN la facultad de crear delegaciones en el interior.
Ya no puede legislarse según necesidades de caja sino según un plan racional y constitucional que respalde el sistema tributario argentino y que garantice el federalismo fiscal. Sin tributos no hay Estado ni soberanía, pero sin un código tributario a la medida de los parámetros constitucionales no hay seguridad jurídica y su ausencia ahuyenta la inversión. La única garantía de inversión espontánea es la seguridad jurídica.
Es el momento de transformar el galimatías del sistema tributario actual en un sistema coherente, accesible a la generalidad de los contribuyentes —también a los de a pie— y que opere como un disparador de crecimiento. Que aporte y se aproveche para garantizar una tributación razonable, republicana, representativa y federal.
Gabriela Inés Tozzini
Abogada, profesora de Derecho Tributario en la Facultad de Derecho de la UNR
