"Revisar y transformar un conjunto de burocracias estatales que exceden por mucho a las policías. Se necesita de funcionarios políticos, judiciales y policiales formados y comprometidos con la transformación" "Revisar y transformar un conjunto de burocracias estatales que exceden por mucho a las policías. Se necesita de funcionarios políticos, judiciales y policiales formados y comprometidos con la transformación"
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II.
Desde hace algunas décadas la cuestión de la seguridad ganó terreno sobre otro conjunto de preocupaciones sociales, las mediciones sobre los sucesos que conmueven a la población construyen un podio que oscila, según la época, entre la centralidad de las vicisitudes económicas, laborales y el temor a ser víctimas de delitos. Esto modela también las respuestas y esfuerzos políticos por abordar un tema que puede modificar la voluntad electiva de los votantes y promueve, en la mayoría de los casos, la apelación a una respuesta recurrente: la policía. No podemos pensar a la policía y lo que los y las policías hacen sin considerar ese conjunto de expectativas sociales y políticas que se posan sobre ellas, dicho más sencillamente para entender lo que la policía hace tenemos que preguntarnos también ¿qué esperamos de la policía?
Una de las maneras en las que se ha pensado el trabajo policial es a partir de la definición de la calidad institucional, un concepto, el de “calidad”, que puede resultarnos ajeno, proveniente de otras latitudes y del mundo industrial porque lo asociamos a la factura de determinados bienes y mercancías pero que, como metáfora, bien vale para pensar: ¿de qué está hecha la policía? ¿Cuáles son las lecturas que se han hecho sobre estas instituciones? ¿Qué respuestas intelectuales y políticas tenemos a disposición para pensarlas? Indagar sobre la “calidad” también nos introduce en el mundo de las valoraciones, en la que aparece la noción de “buenas prácticas policiales” y que nos lleva a evaluar cuáles son los medios para transformar el quehacer institucional y las medidas de gobierno se han desplegado a lo largo de las (casi) cuatro décadas que constituyen el período democrático más largo de nuestra historia para conducir a las fuerzas.
La evaluación de las policías presenta distintos parámetros según el país al que nos refiramos, en algunos de los países de norte global el eje está puesto en la eficacia pensada como la capacidad institucional para resolver investigaciones delictivas o, basados por la evidencia que muestra la cantidad y ubicación de determinados delitos, su prevención. En nuestros países, nos referimos principalmente a nuestro sub-continente, esto incluye también los intentos por regular y castigar situaciones como las señaladas en el comienzo, la violencia institucional, el armado de causas y la participación de los propios miembros de la institución en actividades ilegales como podemos leer en las investigaciones de la psicóloga y antropóloga social Agustina Ugolini.
Todo lo anterior ha sido el por qué de un conjunto de procesos político-institucionales que se han desarrollado desde la década del 90 en distintas provincias y desde el gobierno nacional sobre las fuerzas federales, y que promueven reformas o modificaciones sobre las policías. Proponemos abordar las medidas asociadas al mejoramiento de la calidad institucional que se han desplegado con sus respectivos pormenores, obstáculos, vaivenes y también, no está de más decirlo, logros y alcances.
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III.
La creación de los ministerios de seguridad es uno de los hitos centrales para pensar las respuestas estatales al problema de la (in)seguridad. Ejemplo de esto es la creación del ministerio nacional en circunstancias muy particulares: El 7 de Diciembre del año 2010 tuvieron lugar los acontecimientos del Parque Indoamericano, en el barrio porteño de Villa Soldati, donde la Policía Federal Argentina y la Policía Metropolitana, dependiente del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, reprimen severamente a un conjunto de familias que habían ocupado una parte del predio. A partir de la discusión suscitada por el manejo político de estas fuerzas, en el año 2011 se creó el Ministerio de Seguridad de la Nación, es decir, que el conflicto asociado a tierra y vivienda propició que una Secretaría del Ministerio del Interior cobrará rango de ministerio, pero no que se creara un Ministerio a esos fines. Esto nos sirve de ejemplo para pensar en un proceso de securitización de los problemas sociales donde la policía fue siendo la depositaria de cada vez más expectativas sociales y políticas para la resolución de las conflictividades así como de mayor personal y presupuesto o, dicho de otro modo y en los términos que usa Esteban Rodriguez Alzueta “si la única herramienta que tenemos es un martillo, vamos a pensar que todos los problemas son un clavo”.
A la creación de los Ministerios de seguridad nacional y provinciales —que han oscilado entre su independencia, la asociación con las carteras de justicia y/o de los servicios penitenciarios según cada jurisdicción— se suma una serie de medidas ejercidas desde esos ámbitos. Solo a los fines de enumerar algunas de ellas podemos pensar:
a- Innumerables transformaciones de la formación policial, principalmente en su nivel inicial que, como señala la antropóloga Mariana Sirimarco, se basan en la premisa según la que el policía se forma una vez y para siempre a partir de su separación del mudo civil y la creación, imaginada, de un sujeto nuevo y definitivo. Una premisa que a su vez, se contrapone a sostenidas afirmaciones en las voces de los y las policías acerca de que el verdadero lugar donde se aprende a ser policía es "la calle" y las consecuentes bienvenidas en las comisarías donde rezan una indicación de olvido a lo aprendido en las escuelas.
b- En la incorporación de mujeres, que no es pensada únicamente como el necesario derribo de los obstáculos institucionales para la participación igualitaria en todos los órdenes de la vida, del mundo del trabajo y de las instituciones estatales, sino también como un “bálsamo democratizador” que vendría a sumar cualidades que les son propias por esencia. La socióloga y antropóloga Sabrina Calandrón discute con ese esencialismo exhibiendo los enormes obstáculos aún vigentes, la asignación de tareas según género pero también la participación, muchas veces disculpada por ser mujeres, en el mundo de las violencias. Esto da cuenta de un hecho institucional que trasciende el género, pero que de ninguna manera definen al quehacer institucional.
c- La respuesta a argumentos que ubican a “la demanda pública ciudadana” como requirente de mayor punibilidad y expresiones de recrudecimiento punitivo. Sí la crisis de legitimidad policial permea en las percepciones ciudadanas, esto nos conduce a pensar los reclamos de mayor presencia policial junto, o al lado, de cierta pereza institucional para discutir, imaginar y renovar estrategias de seguridad pública. La respuesta que observamos es un crecimiento exponencial del número de miembros de cada fuerza, muy por encima de la tasa de policías cada 100.000 habitantes recomendada por la ONU, que no solo no tiene como correlato una reducción de los delitos sino constituye una política simplista, de pobreza institucional que se monta sobre la mirada de “es lo que la gente pide/quiere”.
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IV.
A este conjunto de principios que organizaron las transformaciones institucionales queremos sumar otros tres que fueron rectores del intento de transformación institucional atravesado por la provincia de Santa Fe los últimos años: 1- la profundización del gobierno civil de la policía, 2- la creación de herramientas de monitoreo y control externo y 3- la creación de la agencia de investigaciones.
1- La profundización del gobierno civil de la policía
Antes de asumir su compromiso como Ministro de Seguridad de la Provincia de Santa Fé, el politólogo Marcelo Saín había contribuido ya largamente al debate sobre la seguridad y sobre el gobierno de las fuerzas de seguridad. Una de sus premisas es la existencia de una tendencia al autogobierno policial y la necesidad de fortalecer las herramientas de control civil y político de la seguridad. Este principio ha sido la base y el fundamento de una serie de procesos de transformación institucionales como los producidos desde la primera reforma del ex ministro de Seguridad bonaerense Carlos Arslanián sobre la Policía de la Provincia que estuvo basada a su vez en dos pilares, la participación ciudadana y el gobierno civil.
La tesis de Saín promueve herramientas para remover del centro de la conducción política de las fuerzas a cuadros policiales, se enfrenta con una tradición oscilante a nombrar a cargo de las carteras políticas a ex miembros de fuerzas policiales o militares confiando en ese expertise como fundamento de su legitimidad, promueve el fortalecimiento de las herramientas de control sobre las fuerzas y las vigila fuertemente en su tendencia a retraerse y ocultar los principios de su función exhibiendo su funcionamiento.
Nuestras investigaciones muestran que algunos de estos principios necesitan ser matizados o directamente puestos en cuestión. En primer lugar entendemos que las instituciones policiales se encuentran en un estado permanente de tensión para el desempeño de su tarea. Como veremos más adelante, y que también fue comprendido de ese modo por la gestión santafesina como fundamento para la creación del organismo de investigación, las policías en nuestro país ejercen funciones mixtas entre la seguridad ciudadana (y otras funciones securitarias) y la investigación criminal. Esto quiere decir que si bien la conducción política se ejerce desde los ministerios, el rol de auxiliares de justicia responde a los requerimientos judiciales. No es nuestra intención distinguir una y otra tarea sino señalar que al menos los Ministerios de seguridad, el Público Fiscal y el Poder judicial trabajan gracias al “material” (investigaciones y evidencia) que la policía les provee y, muchas veces, son los propios policías quienes los rescatan de la pereza de esos ámbitos expresan para pensar el delito y abordarlo. Si bien esa tarea se puede realizar de un modo proactivo o reactivo, lo que no podríamos confirmar empíricamente es que no respondan a requerimientos que se establecen por fuera de la propia policía, que en ocasiones de ven “haciendo malabares” con los requerimientos políticos, sociales y judiciales, que en consecuencia poco tienen de autónomos y, en todo caso, cuando se les asigna esa condición, se tiende a colocar y blindar las responsabilidades políticas y judiciales sobre las policías.
Una segunda cuestión que nos interesa abordar es la temporalidad de los procesos de reforma y sus discontinuidades. Con esto nos referimos a que las gestiones ministeriales tienden a pensarse como rectoras del destino de instituciones que las trascienden y eso queda en evidencia en las innumerables iniciativas truncas.
Los períodos en que un ministro o una ministra están al frente de sus carteras han oscilado entre los dos y los cuatro años, a diferencia de otros funcionarios, e independientemente de si se trate de sujetos más o menos carismáticos, están destinados/as a ocupar las tapas de los diarios con sus políticas y sus declaraciones lo que los/as vuelve blancos de mayor exposición y consecuente inestabilidad en sus cargos. En este sentido, si bien la prepotencia de trabajo y el impulso energético de los inicios de gestión merecen su celebración, esto no debería hacernos olvidar que el alcance de las transformaciones que se promueven debería contemplar no solo esa tendencia a las gestiones de baja duración, sino a que se trata de timonear instituciones cuyas modificaciones no se piensan a la medida de una resolución ministerial sino de procesos que llevan años o incluso décadas.
Numerosas iniciativas quedan interrumpidas, incluso apoyadas sobre procesos de trabajo sólidos, si las propias instituciones policiales no forman parte de su planificación y se apropian de ellas. Ante esto, podríamos imaginar dos respuestas, una es justamente la participación de miembros de la institución en los procesos de planificación política que, si bien no garantiza su continuidad, incrementa la chance de que no se lean como iniciativas exógenas sino de la propia fuerza, generando también alguna chance de abrir canales de diálogo para gestionar sin, o con menos, desconfianzas. Esta iniciativa fue la impronta de numerosas iniciativas asociadas a la transformación educativa durante las gestiones de nación de Garré y Berni, así como del trabajo de Sabina Frederic al frente del mismo ministerio cuatro años después. La otra iniciativa posible es cargar las tintas de la transformación en el apoyo legislativo, transformando por completo el andamiaje normativo para dotarse de las herramientas jurídicas que garanticen la continuidad y el capital político para la implementación de las medidas, algo que en la provincia de Santa Fe se ha visto hasta la fecha no pudo prosperar.
2- La creación de herramientas de monitoreo y control externo
El andamiaje institucional en lo referente a la seguridad en la provincia de Santa Fe data de los años 50 con algunas enmiendas y retoques realizados en la década de los 70. La ley que actualmente regula la organización policial en la provincia fue sancionada en 1975, un año antes de comenzado el último golpe cívico-militar que sufrió nuestro país y sostiene su vigencia hasta la actualidad. Esta antigua normativa prevé para toda la policía de la provincia y una réplica en espejo dentro de cada Unidad Regional la existencia de un Departamento de Personal que tiene a su cargo el régimen disciplinario del personal policial.
Desde el año 2009 en Argentina existe cierto consenso por parte de diferentes espacios del escenario político y académico en relación a la necesidad de impulsar y emprender reformas en las fuerzas de seguridad con especial atención en un control civil de las mismas. Este consenso fue plasmado en un documento denominado “Diez puntos de acuerdo para la seguridad democrática” al que suscribieron amplios sectores de la política partidaria de aquel entonces, a través de la firma de legisladores/as de diferentes partidos políticos, dirigentes y referentes de organizaciones sociales, académicos/as, así como distintas asociaciones, organizaciones no gubernamentales y diversos actores y actrices con trayectorias relacionadas al trabajo sobre el sistema penal, las políticas de seguridad y el respeto de los Derechos Humanos.
Los lineamientos planteados en aquel documento han regido algunos de los intentos de reformas, que con mayor o menor “éxito” en cuanto a aprobación e implementación se han dado en nuestro país en las últimas décadas. Desde esta concepción de la gestión democrática de la seguridad, se propició en aquel entonces al menos en el plano legal, un camino de apertura y transparencia de las fuerzas de seguridad frente a estructuras normativas que, como en el caso de la provincia de Santa Fe, y en aquellas policías provinciales que aún no han atravesado procesos de reformas integrales, tienen un sistema de control interno donde la policía se controla a sí misma.
A partir de comprender que las actividades de control del accionar policial deben estar a cargo y ser efectuadas por funcionarios/as civiles dependientes del Ministerio de Seguridad y con la intención al menos discursiva y legal de lograr una conducción política de los asuntos de seguridad, el 11 de diciembre de 2019, al haber asumido el actual gobierno de la provincia de Santa Fe, por Decreto 0023 se creó la Agencia de Control Policial. Establecida como un servicio policial abocado a supervisar las políticas y mecanismos dirigidos a prevenir, identificar e investigar actividades ilegales cometidas por policías que se encuentren en actividad o en situación de retiro. El decreto provincial establece una dependencia administrativa, orgánica y funcional de la Agencia de Control bajo la órbita de una Subsecretaría ministerial en un claro intento de adecuación a un modelo de control externo de las fuerzas de seguridad.
Los ejes de trabajo previstos para esta Agencia son la violencia institucional, la violencia de género, la corrupción policial, la regulación policial del delito y el mal desempeño funcional, entendido este como comportamientos ilegales y conductas indebidas del personal de policía.
A su vez, con la intención de aportar estabilidad a estas reformas, el Poder Ejecutivo envió a para su tratamiento la legislatura provincial en octubre de 2020, un proyecto de ley de Control del Sistema Policial que prevé un sistema de control externo al sistema policial de carácter contradictorio para las faltas graves y muy graves cometidas por personal policial.
Como toda iniciativa política, dependerá de lo que suceda durante su rodaje y de la continuidad o no entre gestiones políticas sucesivas su éxito o su fracaso, pero esa evaluación la dejaremos en todo caso para otra nota.
3- La creación de la agencia de investigaciones
La distinción entre tareas de seguridad e investigativas por parte de las policías de nuestro país, ha generado un largo debate sobre la conveniencia o no de separar esas tareas entre distintas instituciones. Las policías y fuerzas de seguridad cumplen la función de auxiliares de justicia, por lo que se constituyen en actores claves del proceso de la investigación criminal, formando parte de un complejo conjunto de procedimientos para resolver delitos y atribuir responsabilidades respecto de los mismos. Volviendo a la idea con la que discutimos la idea de autonomía policial, la investigación criminal es el resultado de un conjunto de relaciones institucionales (entre las distintas policías y fuerzas de seguridad, y entre éstas y el resto de las agencias del sistema penal, entre otras) que se entretejen para resolver hechos delictivos.
En la provincia de Santa Fe, en particular, las tareas de policía judicial llevadas a cabo por las unidades operativas de orden público, se encuentran reguladas en su añosa ley orgánica dentro de las atribuciones del Departamento Judicial de la Plana Mayor de la Policía y de cada Departamento Judicial de las 19 Unidades Regionales en las que se divide la organización de la policía provincial.
En el año 2013, en la Provincia de Santa Fe se creó por Decreto la figura del Organizador de la Policía de Investigaciones, que tendría a su cargo definir la estructura orgánico-funcional de la Policía de Investigaciones y al año siguiente, en el marco de la Ley de Emergencia en materia de Seguridad Pública el Poder Ejecutivo de la Provincia por Decreto 08/2014 creó una Dirección General de Investigaciones donde se establecía el objeto de garantizar la calidad de los servicios de investigación conforme a políticas y lineamientos definidos por el Ministerio de Seguridad en coordinación el Ministerio Público de la Acusación.
Por su parte, a través del decreto de diciembre de 2019 mencionado anteriormente, se estableció la creación de la Agencia de Investigación Criminal, definida explícitamente como un servicio policial abocado a la investigación de delitos en todo lo que respecta a la investigación penal preparatoria (momento crucial para la producción de elementos probatorios por ser la instancia de preparación de la acusación) y asistencia a los/as fiscales del Ministerio Público de la Acusación. Al igual que en el caso de la Agencia de Control, está Agencia de Investigación Criminal también se estructura administrativa, orgánica y funcionalmente bajo la órbita de una Subsecretaría ministerial, sostenida en el mismo principio de conducción civil. Sin embargo, el decreto es claro al disponer que la Agencia deberá cumplir las diligencias ordenadas por el Ministerio Público de la Acusación en lo referente a la asistencia técnico-policial. Esta nueva Agencia de Investigación Criminal implicó el traspaso de las unidades operativas de aquella Dirección General de Policía de Investigaciones (PDI) con presupuesto, personal, bienes, recursos, pero mantuvo el espíritu rector del Decreto del año 2014.
Todos estos esfuerzos deben ser matizados a la luz de su funcionamiento efectivo, es decir, señalar que las instituciones no pueden pensarse en función de lo que “deberían hacer” sino de lo que “efectivamente hacen”. José Garriga Zucal señala que para pensar estos vínculos entre policía y operadores judiciales también es necesario colocar la mirada en la afinidad que se produce entre estos y su capacidad de trabajo en común. Por ejemplo señala qué significa que algunos fiscales son “antivigi”, que sin pretender discutir la subordinación de la policía ante los funcionarios judiciales, algunos fiscales y jueces “comparten” los valores de la policía y nos permite preguntarnos si esta distinción entre funcionarios judiciales “antivigi” o aquellos que “comparten valores”, puede solo trazarse en función de “perdonar” o no los abusos y violaciones a derechos humanos y garantías de los ciudadanos en los que puede caer la policía o además puede pensarse la construcción de ese “anti” desde una distinción de clase, de profesión, de tareas y de posesión de saberes más o menos jerarquizados.
Lo que queremos decir es que la creación de instituciones, agencias u organismos no garantizan per se el desarrollo de las funciones que se pretenden y es en todo caso la evaluación de su funcionamiento efectivo lo que nos permita conocer los límites y alcances de su trabajo.
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V.
Llegamos hasta acá para señalar que la idea de calidad institucional policial adquiere sentidos muy propios en nuestro país, porque indica la necesidad de revisar y transformar un conjunto de burocracias estatales que exceden por mucho a las policías. Se necesita de funcionarios políticos, judiciales y policiales formados y comprometidos con la transformación del quehacer de estas instituciones, pero también capaces de reconocer su esfuerzos, logros y aciertos. Gestionar sin una cuota de desconfianza no es deseable, pero hacerlo sin nada de confianza es imposible. Los procesos de reforma más profundos fueron totalmente revertidos cuando no existió apropiación alguna de esos avances por parte de los funcionarios policiales, hablamos de la policía como una burocracia elástica, capaz de retomar la forma anterior luego de haber sido presuntamente modificada, pero también hablamos de la necesidad de establecer puentes que habiliten a reconocer los saberes y trayectorias preexistentes en estas instituciones y poner en suspenso la prepotencia de algunos funcionarios/as que condenan a las gestiones de seguridad a un nuevo fracaso cada vez.
Pensémoslo del siguiente modo: Imaginemos que tenemos un trabajo en el que ingresamos a los 20 años, o antes, y donde nos retiraremos luego de 30 o 35 años de carrera, allí tomamos algunas decisiones u obedecemos algunas órdenes, pero ese trabajo cambia sus cuadros de conducción y sus fundamentos cada meses o años. ¿Qué legitimidad puede proyectar quienes se quedan y ven pasar las gestiones, con su ímpetu transformador a cuestas, sobre esos gerentes eventuales?.
Mencionamos ese ámbito imaginario para proyectarlo sobre la gestión de la seguridad. Para pensar la necesidad de establecer líneas de gestión que se fundamenten no sólo en estos entusiasmos, sino que perduren más allá de los cambios en el funcionariado y eso, sin procesos de apropiación institucional y planificación de largo aliento, no es posible.
Pero no se trata tampoco de cargar las tintas sobre el funcionario de turno o sobre la conducción policial, al menos no exclusivamente. También es necesario considerar un tratamiento, no decimos tutelar de la mirada a la policía, pero sí del reconocimiento de su localización como último eslabón visible de cara a la ciudadanía ante una invisibilización de la responsabilidad judicial, que se sirve de las actuaciones policiales como materia prima casi absoluta y descansa en su control territorial y la producción de evidencia que les provee. A la falta de iniciativa judicial se le sobrepone el abordaje policial de las investigaciones y algunas de las consecuencias están a la vista en los párrafos con los que iniciamos este artículo.
La discusión sobre la calidad institucional, como vemos, incorpora una cantidad de matices que traduce un término que en otras latitudes sería sinónimo de eficacia en la prevención y resolución de delitos, a un complejo entramado de burocracias que, como se dice vulgarmente, se patean la pelota entre sí.
(*) Tomás Bover es Doctor en Antropología Social. Miembro del Laboratorio de Estudios Sociales y Culturales sobre violencias urbanas de la Universidad Nacional de Quilmes. Autor de “Distintos y Uniformes: una etnografía en la Policía Federal Argentina” (UNQ editorial).
(*) Angelina Rabuffetti es abogada y maestranda en criminología (UNL). Integrante del Programa Delito y Sociedad de la Universidad Nacional del Litoral.
