Las trabas para poner en marcha una nueva ley de coparticipación federal

La cláusula transitoria sexta de la Constitución Nacional prescribe "un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996...", con lo cual, cada tanto los argentinos nos autoflagelamos por el incumplimiento de tal precepto.

Pero, es conveniente hacer referencia cuatro importantes restricciones que obstaculizan ese objetivo. Primero, el financiamiento del régimen de previsión social; segundo, los desequilibrios y asimetrías regionales que dificulta la posibilidad de establecer indicadores objetivos para el reparto entre provincias; tercero, la exigencia de la unanimidad que requiere una ley convenio; y en cuarto lugar, la facultad permanente del gobierno nacional de establecer asignaciones específicas en detrimento de los recursos coparticipables.

En primer término, al analizar la distribución primaria, que es la manera en que se distribuyen los recursos tributarios entre la Nación y el conjunto de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, surge la restricción: financiamiento del régimen de previsión social.

Al leer la ley de coparticipación federal de impuestos número 23.548 y sus modificatorias surge que a la Nación le corresponde el 41,64 por ciento (incluye 1,40 por ciento correspondiente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), el 57,36 por ciento para conjunto de las provincias, y el 1 por ciento para los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Pero, ¿reciben las provincias 57,36 por ciento de los recursos tributarios coparticipables?. No, porque en el primer pacto fiscal federal de 1992 (ley nacional 24.130) se autoriza al Estado nacional a retener un 15 por ciento para atender pago de obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios.

Además, por otras numerosas leyes, se detrae para ese mismo fin, el 11 por ciento del IVA. Del impuesto a las ganancias se lleva el 20 por ciento de su recaudación y una suma fija de 120 millones anuales. También, se destina a éste fin, el 100 por ciento del impuesto a los combustibles (gasoil), el 21 por ciento del impuesto a los combustibles (nafta), el 70 por ciento del monotributo y otros.

Es por éstos motivos que dicha restricción es denominada por algunos especialistas provincia -seguridad social, aunque otros estudiosos prefieren llamarla tercer socio en cuestión: Nación, provincias y atención a las obligaciones previsionales.

Distribución secundaria

En segundo término, corresponde tratar la distribución secundaria, es decir, los parámetros del reparto entre todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires. Antes de abordar en detalles sobre el tema, es necesario comentar que existe el fondo del conurbano bonaerense, el cual surge del 10% del impuesto a las ganancias o hasta llegar a la suma de 650 millones anuales. Luego, nace el fondo del conurbano santafesino, materializado en la ley 24.443. Esto fue posible porque la provincia de Buenos Aires resignó parte del fondo de infraestructura correspondiente al impuesto a los combustibles hasta la suma de 30 millones de pesos anuales.

Esta situación genera el reclamo permanente de los conurbanos cordobés, mendocino y tucumano.

A su vez, es de crucial importancia tener presente que las provincias que poseen recursos hidrocarburíferos y mineros han sido beneficiadas por último párrafo del artículo 124 de la Constitución Nacional el cual dice que "corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio".

Esta cuestión, en el año 2005, significo casi 2.700 millones de pesos anuales en concepto de regalías petroleras y 581 millones de pesos anuales originadas en las regalías gasíferas, aunque no se tiene información sobre las regalías mineras.

Esto ha generado el pedido legítimo, pero de difícil aplicación práctica, de las provincias de la Pampa Húmeda: las regalías agropecuarias.

Por otra parte, el tercer párrafo del inciso 2 del artículo 75 de la Constitución Nacional expresa que "la distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional".

Los criterios de reparto

Ahora bien, ¿cuales serían aquellos indicadores que contemplen los criterios objetivos de reparto asegurando, por un lado redistribución regional de las transferencias, y por el otro, el carácter devolutivo de los impuestos de las provincias de mayor aporte?

En la práctica, cada región del país agrupa a provincias con distintas realidades, porque existen asimetrías regionales sustanciales: provincias ricas (con bolsones de extrema pobreza) y pobres (la denominación correcta debería ser fiscalmente débiles), productoras y consumidoras, superpobladas y vacías, industrializadas y pastoriles, mineras, petroleras, y cada una de ellas propone el indicador que más se ajusta a su propia realidad. Dicho de otra forma: el que más le conviene.

En tercer término, la restricción que implica la sanción de una ley convenio. El segundo párrafo del inciso 2 del artículo 75 de la Constitución Nacional prescribe: "Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos". Es decir, se requiere que la ley aprobada por el Congreso Nacional sea ratificada en los mimos términos por las 23 legislaturas provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. No podrá ser modificada por ninguna jurisdicción.

Finalmente, el inciso 3 del art. 75 de nuestra Constitución nos depara otra cláusula que preocupa a cualquier gobernador: "Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara".

Esto implica, que una vez logrado el acuerdo de distribución federal de los recursos tributarios, la Nación por medio de ley que requiere una mayoría especial — pero que no necesita ser una ley convenio— puede afectar una parte de los recursos para un objetivo determinado. Por más legítimo que sea dicho fin, generará un cambio en las reglas de juego.

Una meta complicada

En suma, las restricciones tienen un carácter de fundamental importancia porque el financiamiento del régimen previsional detrae recursos a la Nación y a las provincias, la histórica existencia de asimetrías regionales provoca que cada provincia insista por el indicador que más le conviene, y la exigencia de la unanimidad necesaria para una ley convenio nos muestran que cumplir con el mandato de la cláusula transitoria sexta es de una extrema complejidad.

Y si agregamos la existencia de inciso 3 del art. 75 de nuestra Carta Magna, que permite que la Nación pueda establecer y modificar asignaciones específicas en detrimento de recursos coparticipables, nos muestra su dificultad de plasmarla en la práctica.