La tensión entre las provincias y el gobierno nacional volvió a ganar centralidad en la política argentina. Las urgencias económicas y los posicionamientos electorales reflotan un conflicto fundacional que hoy se administra el país bajo el marco legal de un régimen de coparticipación sancionado hace ya 37 años. En el nuevo capítulo de esta pelea, la administración de Javier Milei avanzó con propuestas de competencia fiscal que tienden a romper esta institucionalidad. En ese sentido se inscribe, por ejemplo, la idea de instrumentar un súper IVA o IVA mochila. Una alternativa a esta disyuntiva es avanzar en un federalismo cooperativo, que priorice la coordinación tributaria. Esta es la base de la propuesta elaborada por Fundar. En un extenso y profundo estudio, que recoge la historia de la coparticipación en Argentina y la experiencia comparada con otros países federales, el centro de estudios propone una reforma que incluye armonizar los sistemas tributarios provinciales y generar los incentivos correctos para lograr el equilibrio territorial y macroeconómico.
Guido Zack, director del área de economía de Fundar, explicó que esos cambios van en sentido contrario al de una competencia entre las provincias para bajar alícuotas. Entre otras cosas, la reforma parte de consolidar la masa de recursos coparticipables elevando la participación de los impuestos directos e integrando impuestos que hoy son de asignación específica. Por el lado de la distribución, reconoce que un tercer actor en el reparto primario es la seguridad social. En el nivel secundario, revaloriza la actualización distributiva en base a población, densidad poblacional y brechas de desarrollo establecidos en la ley de coparticipación 20.221, del año 1973. Aquel régimen fue reemplazado en 1988 por el actual. Los parámetros de distribución se articularían en función de una “estandarización” de los gastos de las provincias, con pisos establecidos de provisión de servicios. Esto lleva a instrumentar mecanismos de compensación para cerrar la brecha de ingresos. “Claramente queremos un país territorialmente igualitario, no solo por una cuestión ética, sino por una cuestión también de eficiencia”, subrayó.
El centro de estudios Fundar elaboró un proyecto sobre coordinación tributaria federal, un tema que adquiere mucho interés a la luz de la tensión que hay entre el gobierno nacional y la y las provincias. ¿De qué se trata?
Actualmente la ley de coparticipación define cómo se distribuyen los recursos federales entre nación y provincias, primero, y luego entre las provincias. La ley es del año 88. Para dar una idea de hasta qué punto era otro país, hay que recordar que en ese momento la ciudad de Buenos Aires no era autónoma y la provincia de Tierra del Fuego era provincia, de modo que no entraron en aquel régimen. En el 94, la nueva Constitución dio un año para que se haga una nueva ley de coparticipación y eso nunca se hizo. La distribución tiene coeficientes fijos. Es decir que el porcentaje que le tocaba a cada provincia no siguió siquiera la evolución de la población. Ahora, Tierra del Fuego tiene más del doble de población que en ese momento y la ciudad de Buenos Aires prácticamente no creció en población. En términos poblacionales es otro país. Es necesario firmar una nueva ley y el problema es que es políticamente muy muy difícil, porque ninguna provincia va a firmar nada que le dé menos recursos de los que tiene actualmente. Nosotros proponemos una nueva metodología bastante estandarizada en términos internacionales para definir estos porcentajes de distribución y para que todas las provincias puedan y se vean obligadas a ofrecer servicios públicos de una calidad similar a toda la población. Eso no está para nada asegurado ni con el reparto actual ni con las propuestas que, por ejemplo, proponen establecer un super IVA.
¿Qué defectos presentaba estos esquemas de distribución primaria y secundaria y qué cambiarían?
Lo primero es definir quién se va a hacer cargo de cada gasto. Por ejemplo, si Nación no va a hacer más obra pública y va a quedar en manos de las provincias, entonces junto con esa responsabilidad de gasto deberían tener los recursos necesarios. La primera discusión va por el lado del gasto. Luego, para la distribución secundaria, planteamos lo que se llama en la jerga más técnica, una metodología de gap filling. Primero calculamos una necesidad de gastos estandarizada, dada la cantidad de población que tiene una provincia, la estructura etaria y otros parámetros. Luego calculamos cuánto se debería gastar en términos de pesos para suministrar salud, educación, obra pública en una cantidad y calidad similar en todas las provincias. Y le restamos lo que la provincia podría potencialmente recaudar de ingresos propios. Esto incluye los impuestos provinciales, dentro de los cuales proponemos que todas las actividades primarias y secundarias estén exentas Ingresos Brutos para reducir fuertemente el carácter distorsivo. Pero también incluye otras cosas como regalías. Hay provincias que tienen la suerte de tener recursos naturales, otras que no y eso es una lotería. Los recursos del suelo no tienen por qué generar mayores desigualdades de las que ya existen en el territorio argentino. En base a esta diferencia calculamos el porcentaje redistribución, que además genera incentivos correctos porque si una provincia gasta o recauda de manera más eficiente que el promedio más eficiente que el promedio se queda con ese excedente.
En el trabajo hay una valoración bastante positiva de cómo funcionó la ley de coparticipación de los años 70, previa a la que rige ahora. ¿Esto es así?
Tomamos ese ejemplo para mostrar que Argentina ya tuvo algo parecido a lo que estamos proponiendo. Y que además es hacia donde están yendo buena parte al menos de los países federales del mundo. Es decir, que la distribución tenga relación con las necesidades de gasto y las capacidades de recaudación. Y que esto se revise de manera periódica. Por eso proponemos la creación de un organismo fiscal federal que incorpore las funciones que hoy tienen tres organismos que existen en la Argentina, pero dotándolo de poder de enforcement.- Esto significaría, por ejemplo, que el no cumplimiento de los consensos fiscales que se firmaron en los últimos 20 años, tenga una penalidad. Que tenga poder para instar a las provincias que armonicen sus sistemas tributarios. Esta coordinación es la manera de simplificar el sistema tributario, no la competencia fiscal que implica la propuesta nacional de crear un super IVA. Este organismo fiscal federal sería el encargado, según nuestra propuesta, de revisar periódicamente estos coeficientes de distribución primaria y secundaria. Porque la economía va evolucionando. No es lo mismo Neuquén hace 20 años, sin Vaca Muerta, que ahora. Lo mismo para las provincias mineras, por ejemplo. Entonces, estos coeficientes tienen que ser revisados de manera periódica.
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¿Hay experiencias en el mundo de este tipo de coordinación tributaria sobre lo que ustedes hayan estado trabajando en forma exitosa?
Sí, nos basamos en experiencia internacional. Miramos bastante el caso de Australia, que tiene una estructura tributaria en algún punto similar a la de Argentina, en el sentido de que las provincias gastan bastante más de lo que recaudan, por lo cual hay una parte de recursos que la nación tiene que transferirles para cubrir ese ese gap. Son recursos que no son de Nación. Hay que diferenciar los recursos de Nación de los recaudados por Nación. Constitucionalmente tanto los impuestos directos como indirectos son potestad de las provincias. Entonces, que los recaude Nación no significa que sean suyos. De lo que estamos hablando en última instancia es de si queremos un país territorialmente igualitario o no. Y nosotros claramente queremos un país territorialmente igualitario, no solo por una cuestión ética, sino por una cuestión también de eficiencia
