Cepa: una disputa esencialmente política por la coparticipación

Luego de que el presidente Mauricio Macri derogara el decreto firmado por su antecesora Cristina de Kirchner que había extendido a todas las provincias la devolución del 15% de los descuentos de la coparticipación, el Centro de Economía Política Argentina (Cepa) publicó un extenso informe sobre el debate de la coparticipación. El estudio, elaborado por Hernán Letcher y Julia Strada, describe el sistema, relata su evolución histórica y contextualiza la discusión sobre eventuales cambios.

Recuerda que el impacto de la crisis de 1930 sobre los impuestos aduaneros (exclusivos de la Nación) llevó a unificar los impuestos nacionales y provinciales (excepto los aduaneros), y establecer e un sistema de distribución. Ese primer régimen de coparticipación de impuestos fue sucesivamente modificado. El trabajo del Cepa historió ese proceso exhaustivamente (www.centrocepa.com.ar). Cabe destacar aquí algunos puntos, como la ley de coparticipación de 1973, que introdujo criterios novedosos para la distribución secundaria (población, brecha de desarrollo y dispersión de la población) y los límites que le impuso la dictadura, al comenzar a transferir servicios sin recursos a las provincias y detraer coparticipación para reemplazar a las contribuciones patronales como fuente de recursos.

En 1988 se suscribió un acuerdo transitorio, que dio origen a la ley 23.548, que rige en la actualidad. Allí se estableció una distribución primaria de 42,34% para la Nación y 56,66% para las provincias. En los 90 hubo un cambio sustancial en el sistema tributario. El Cepa recordó el impacto que la reforma previsional, la rebaja de las contribuciones patronales y la transferencia de las Cajas hacia la Nación tuvieron en la coparticipación. Fue en este marco que se determinó la retención de un 15% de la masa de impuestos coparticipables para atender el pago de obligaciones previsionales. “Tras ese proceso, la coparticipación pasó de representar el 50,6% de los recursos tributarios nacionales (netos de seguridad social) en 1993 a sólo el 38,4% en 2001, y luego cayó al 30,9% en 2002”, señaló el estudio. En ese año se firmó un nuevo acuerdo federal, que sumó a la masa de recursos coparticipables del 30% el impuesto al cheque e instrumentó el canje de deuda provincial.

Tras mencionar estos antecedentes, el Cepa realiza una serie de consideraciones. A continuación, un extracto de las mismas:

•A las transferencias de coparticipación por la ley 23.548 deben sumarse las “leyes especiales”, que han ido agregando nuevas transferencias a las provincias conformando de manera más completa la “distribución primaria”. Incluyen la ley de financiamiento educativo, el Fondo Federal Solidario (FFS), el Fondo Nacional de la Vivienda (Fonavi) y el Fondo del Conurbano bonaerense. Si hacia 2011 el porcentaje de recursos coparticipados asciende al 27%, al sumarse los regímenes especiales el porcentaje distribuido aumenta al 33,8%.

• Con el kirchnerismo no se estableció un nuevo esquema de coparticipación. El principal cambio derivó de la estatización de las AFJP, que impulsó el juicio por parte de las provincias por la retención correspondiente al 15%. El Cepa hace algunos comentarios sobre la administración centralizada de una porción importante de la recaudación durante el período:

1º) El crecimiento sostenido en los últimos doce años generó una recaudación tributaria récord en todos los impuestos. Sin embargo, los tributos que presentaron un mayor crecimiento en esta etapa no son coparticipables o se coparticipan sólo parcialmente (tales como los derechos de exportación y el impuesto al cheque, que pasaron de representar el 10,2% de los recursos tributarios totales en 2001 al 19,8% en 2009, por ejemplo). Por el contrario, IVA y Ganancias (tuvieron una evolución inversa: mientras en 2001 explicaban el 55,9% de los ingresos tributarios totales, en 2009 sólo lo hacían en un 46,1%. A pesar de esto, la evolución de la participación de las transferencias totales a las provincias sobre el total de ingresos se mantuvo en promedio alrededor del 34,2% entre 2004 y 2014.

2º) Las “leyes especiales” presentaron un incremento mayor en términos relativos. Por fuera de la coparticipación, las transferencias especiales de recursos del Estado nacional para gastos corrientes e inversiones de capital se incrementaron en términos reales un 220% entre 2001 y 2009. En 2004 las leyes especiales sólo representaban el 26,7% de la coparticipación efectiva, en 2010 crecieron al 31% y en 2014 se mantienen en 30,6%.

3º) La centralización en el manejo de fondos permitió políticas de inclusión. Un ejemplo de ello ha sido la AUH. Si quedara en manos de los distritos, sólo podrían encarar ese gasto algunas provincias.

4º) La fuente de financiamiento centrada en la Nación concentró en este nivel las disputas por el aumento de la presión y progresividad fiscal, evitándoles a las provincias los costos políticos de tales medidas.

•Cada modificación del reparto coparticipable es esencialmente una disputa política. La detracción del 15% en 1992 destinado al Ansés buscó financiar el déficit creciente del sistema previsional producto de la reforma del mercado de trabajo de aquel momento. A cambio, las provincias entregaron las cajas de jubilaciones. Once provincias (entre las que se excluyen Córdoba, San Luis y Santa Fe) transfirieron sus Cajas a la Nación. Pero en 1999, por el Compromiso Federal, la Nación se comprometió a financiar los déficits de los sistemas no transferidos, para lo cual las provincias debían armonizar su sistema jubilatorio al esquema nacional. Córdoba demandó al Estado nacional por el no pago de dicha compensación y la Nación respondió que Córdoba no había armonizado su sistema (mantuvo requisitos de jubilación más atractivos que a nivel nacional). Asimismo, Córdoba, Santa Fe y San Luis reclamaron judicialmente la restitución del 15%.

•Al darles la razón, la Corte Suprema le “marcó la cancha” a Macri con un fallo que incide directamente en los recursos nacionales (El DNU de Cristina apuntó a la igualdad de trato entre las provincias). Frente a este fallo, el presidente puede realizar un recorte de las prestaciones de Ansés; compensar la merma de ingresos con fondos del Tesoro; intentar negociar con las provincias un acuerdo para soportar conjuntamente ese costo; o estirar los plazos de cumplimiento del fallo, acordando sólo con las tres provincias con sentencia de la Corte, y esperar a que se concrete el reclamo judicial del resto.

• Las provincias beneficiadas con el fallo se verán favorecidas. El resto fue enviada a realizar el “caminito” de la justicia desde la primera instancia. Posiblemente la intención sea que eventualmente antes se conforme un nuevo acuerdo de coparticipación.

• En términos políticos y económicos, es necesaria una nueva ley de coparticipación. Pero este debate no puede darse aisladamente. Hay que modificar la estructura impositiva: no puede discutirse solamente el reparto de lo recaudado a partir de mecanismos regresivos.