La coparticipación, un laberinto político sin salida a la vista

Ante el levantamiento policial en la provincia de Buenos Aires Alberto Fernández usó como válvula de escape la coparticipación, y reabrió el debate sobre una deuda del federalismo argentino: cómo se distribuyen los recursos entre los diferentes distritos, y con qué criterios.

A través de un decreto, el gobierno nacional retrotrajo el aumento de recursos para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Caba) que dispuso Mauricio Macri en 2016 y que había elevado el índice del distrito de 1,4% a 3,75%. Ahora Fernández desandó ese camino y redireccionó parte de esos recursos hacia La Plata.

¿Cómo debe interpretarse esta decisión? Para el politólogo Carlos Gervasoni la lectura es sencilla. “Horacio Rodríguez Larreta es el político más amenazante para el Frente de Todos y el plan es debilitarlo fiscalmente —analiza el docente de la Universidad Torcuato Di Tella—. Si a la vez se le puede solucionar un problema a un político central de la coalición gobernante, como es Axel Kicillof, mejor”.

El sociólogo Marcelo Leiras considera que el decreto de Fernández restituye un equilibrio después de “una decisión excesiva, intempestiva e injustificada” de su antecesor. “Efectivamente, la transferencia de los servicios públicos de policía, que debería haber ido al Congreso, tiene que ser con fondos, pero no de esa magnitud”, sostiene el docente de la Universidad de San Andrés.

Por su lado, el abogado Julián Lopardo aclara que el 735/20 no es un decreto de necesidad y urgencia, sino un decreto reglamentario del artículo 8º de la ley de coparticipación, que habilita al presidente a fijar la participación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. “En todas las ocasiones anteriores al conflicto actual la porción de la Ciudad se fijó unilateralmente, sin consultar a las demás provincias”, remarca el director ejecutivo de la asociación civil Governeo.

Juego de suma cero

Desde 1988, cuando se sancionó la ley de coparticipación vigente, su reemplazo ha sido, para usar una expresión del politólogo Guillermo O’Donnell, un juego imposible.

La politóloga Lourdes Lodi plantea que el camino de una eventual nueva ley aparece plagado de obstáculos similares a los que enfrentan las reformas electorales. “Ambas son instituciones redistributivas. En dinero o poder, la torta es una, y el juego es de suma cero: lo que se le da a uno se le saca a otro”.

La docente de la UNR y directora del Observatorio Político Electoral subraya una paradoja del esquema actual. Las provincias más perjudicadas en el reparto de recursos son aquellas que están subrepresentadas —en relación a su población— en el Congreso Nacional. Ese es el caso de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, Santa Fe.

Por el contrario, las provincias que obtienen un mayor ingreso per cápita en términos de coparticipación son las que están sobrerrepresentadas en el Congreso. En el Senado, Formosa, Catamarca y La Rioja tienen el mismo peso que Buenos Aires.

También las diferencias se expresan en la relación entre los recursos que cada provincia y su aporte al PBI. De acuerdo al Instituto de Estudios Económicos sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (Ieral) Santa Fe recibió entre enero y junio de 2020 el 8,3% del total de transferencias, cuando contribuye al 9,8% del producto. En el otro extremo, Catamarca recibió el 2,4% de las transferencias pero sólo genera el 0,7% del PBI, tres veces menos.

“Pedir a los gobernadores de provincias chicas que avalen la nueva ley de coparticipación federal es como pedirle a los senadores provinciales santafesinos que reformen el sistema de circunscripciones uninominales y habiliten la autonomía municipal en Santa Fe”, compara Lodi.  

Gervasoni, en tanto, advierte que el Congreso viola la Constitución en dos aspectos: no se actualiza cada diez años la composición de la Cámara de Diputados de acuerdo a la población de cada provincia, y no se ha aprobado una nueva ley de coparticipación.

Debates

El artículo 75 de la Constitución plantea que “la ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias”.

 La expresión “será aprobada por las provincias” ha sido interpretada en el sentido de que además de ser aprobada en el Congreso, la norma debe ser refrendada por cada legislatura provincial. Leiras, un especialista en las asimetrías del federalismo argentino, adhiere a esta posición.

 No obstante, Lopardo postula un abordaje diferente. Plantea que en ese caso sería más difícil modificar una ley que la propia Constitución, para lo que se requiere un piso de dos tercios de los miembros de cada Cámara del Congreso.

 “Esa interpretación de unanimidad no es algo que la Constitución nacional diga expresamente y es jurídicamente cuestionable, ya que desliza nuestro sistema federal hacia una lógica ‘confederal’, donde cada Estado es soberano y puede reservarse el poder de veto” subraya el ex subsecretario Legal y Técnico de la provincia de Buenos Aires entre 2014 y 2015.

 En su opinión, este planteo es “claramente inadecuado en una federación democrática moderna, donde las provincias no son soberanas, sino autónomas, y la regla para la toma de decisiones en el ámbito federal es la de las mayorías, simples o calificadas, pero nunca la unanimidad”.

 Para destrabar la situación, Lopardo sugiere una solución intermedia: que las provincias establezcan de común acuerdo ciertas reglas para la negociación de los parámetros distributivos, entre las cuales puede establecerse la mayoría que se requerirá para aprobarlos.

 Una vez saldado el marco de la negociación, las partes deberían abordar un tema espinoso: qué criterios se usan para distribuir los recursos, primero entre Nación y las provincias, y luego entre los estados subnacionales.

 De acuerdo a Lodi un punto de partida es tomar como criterio objetivo la población de cada distrito, y completar la fórmula a partir de las necesidades sociales, los recursos y capacidades de cada territorio.

 Y, además, establecer un sistema de incentivos: “Las provincias que demuestren responsabilidad fiscal y mejoren la recaudación gracias a los aportes y desarrollo del sector privado, deberían ser premiadas y no castigadas en beneficio de quienes descansan en el aporte paternalista del Estado nacional”.

 De todos modos, la docente de la UNR subraya que se pueden repartir recursos más equitativamente sin una nueva ley de coparticipación, y que una forma de empezar a hacerlo es devolviéndole a Santa Fe los más de cien mil millones que le debe la Nación.

 “El presidente decidió aportar al Plan Integral de Seguridad de los bonaerenses por un reclamo policial, pero parece no estar tan preocupado ni por la inseguridad ni por los dos meses de paro de transporte en Santa Fe”, cuestiona Lodi.