La Argentina está cruzada por fuego (y pirotecnia) en materia de políticas económicas, así como por continuidades estructurales. Una de ellas es el peso determinante de la deuda externa, que aquí vinculamos a la presión sobre la estructura productiva. Dicho de manera clara, cumplir con las obligaciones derivadas del endeudamiento ha llevado al país a reforzar su perfil primario en materia exportadora, insertándose en el mundo como proveedor de bienes primarios y sus derivados.
Los gobiernos del Frente para la Victoria tuvieron un carácter en apariencia contradictorio: buscaron pagar todo lo posible -la presidenta se jactaba de haber pagado más de 190.000 millones de dólares- para resolver el problema de la deuda, y aun así quedaron atrapados en las demandas de un pequeño pero ruidoso grupo de acreedores. Estos entorpecieron el reingreso virtuoso al mercado de capitales, pero permitieron dejar la deuda pública como una baja proporción del Producto Bruto Interno (PBI) y las exportaciones, y elevar la parte bajo jurisdicción nacional y en moneda nacional.
El gobierno de Cambiemos tomó un país con buenas perspectivas financieras en 2015. Durante 2016 y 2017 la deuda creció de forma acelerada en moneda extranjera, bajo jurisdicción extranjera, con acreedores privados. Según un reciente informe de la Auditoría General de la Nación, quedó probado que Cambiemos empeoró la gestión de la deuda en todos los indicadores considerados.
La deuda vino acompañada por un amplio conjunto de medidas de apertura y desregulación, acorde a las demandas de los acreedores. Esto hizo que en 2018 la Argentina se viera expuesta de forma sobredimensionada a las perspectivas globales, ingresando en una etapa de corridas financieras y cambiarias, que elevaron la inflación, deterioraron profundamente el poder adquisitivo de los salarios y otros ingresos fijos (jubilaciones, etc.) y sumieron la economía en una larga crisis, durante la cual el FMI le otorgó al país el mayor crédito jamás pactado, violando su propio estatuto y las más básicas normas de procedimiento del Estado nacional. Este préstamo implicaba devolver casi 40 mil millones de dólares entre 2022 y 2023, lo cual era imposible de cumplir. El crédito del FMI se fugó por completo, financiando la salida de capitales de grandes bancos que habían apostado a la bicicleta financiera de los años previos.
De modo que cuando el Frente de Todos asumió el gobierno en 2019, la economía atravesaba una crisis severa y muy regresiva, en la cual la deuda tenía un lugar central. Una parte relevante de los votos que llevaron a la presidencia a Alberto Fernández impugnaban aquel modelo neoliberal de endeudamiento. Aunque el repudio de la deuda no estaba entre las cartas que barajaba el FdT, esto podría haber sido la base para una política más agresiva con los acreedores, co-responsables por la situación. Una cesación de pagos que podría haber funcionado como mecanismo de presión para la negociación, al igual que una auditoría integral y participativa, o la búsqueda de apoyos entre países deudores del Sur global. Todas alternativas que ganaban viabilidad en medio de una crisis mundial vinculada a la pandemia. Pero este no fue el camino elegido.
Desde el inicio, el gobierno buscó reponer la sostenibilidad de la deuda, buscando una negociación de buena fe con los acreedores privados y los oficiales. La primera gira internacional del presidente se orientó a buscar el apoyo de los países acreedores en esta cruzada de la voluntad (de pago). Obtuvo el apoyo de estos países y a través de ellos, del FMI, que en pocos meses revirtió su mirada sobre la sostenibilidad de la deuda argentina.
Con este respaldo, el gobierno logró en 2020, en plena pandemia, arreglar con los acreedores privados un canje considerable, con alta aceptación, que se centró en extender plazos y reducir la tasa de interés. Es decir, ganar tiempo para poder cumplir. A nivel mundial, un centenar de países se vio amenazado por la presión de los acreedores de cumplir los servicios de la deuda en medio de la peor crisis económica y sanitaria en un siglo. Las instituciones financieras internacionales articularon una limitada respuesta para este desafío.
La lógica de negociación con el FMI en 2021 fue similar: ganar tiempo para pagar. En ambos casos, se omitieron las investigaciones y demandas relativas a la deuda originaria, de modo que se pretendió resolver el problema pagando. El gobierno buscó alguna quita de capital, eliminación de los sobrecargos o extensión extraordinaria en el nuevo acuerdo, atendiendo a las responsabilidades del acreedor oficial. Pero nada de esto pasó. Se cerró un nuevo acuerdo a un plazo mayor (a 10 años, frente a los 4 del acuerdo entonces vigente), sin la demanda explícita de reformas estructurales, pero con los siempre vigentes pedidos de ajuste fiscal.
La tutela permanente del organismo durante dos años y medio, auditando las cuentas que resultan de la política económica, hace que se pierdan así varios grados de soberanía en el futuro próximo. Y esto es relevante, porque el FMI actúa así como intérprete de las demandas del conjunto de los acreedores, que buscan mejorar la capacidad de pago de la Argentina, más no así las condiciones de vida de la población. No se trata solo de reducir el espacio fiscal disponible para intervenir ante la urgencia de tener entre un tercio y la mitad de la población en la pobreza. Se trata también de limitar la capacidad de acción del gobierno respecto de los actores concretos y sus intereses. Toda medida que afecte potencialmente intereses de los acreedores podrá ser vetada en auditoría, que cortará los beneficios de la renegociación, poniendo al país en riesgo de default. Es más, considerando la confluencia de vencimientos de la deuda reestructurada a partir de 2026, es probable que el país deba renegociar nuevamente en esos años, y para tener buena disposición de los acreedores, deberá mantenerse en la línea de conducta de la “buena fe” y los pagos puntuales.
Habiendo ganado valioso tiempo para pagar una deuda ilegítima, el gobierno debe coordinar sus intenciones redistributivas con las exigencias de los acreedores, pero también de otros actores que ganaron poder estructural con esta negociación. Se trata de aquellos actores que se encargan de proveer divisas al país, que se vuelven necesarias centralmente para poder cumplir con los servicios de la deuda.
Se trata de un mandato exportador que pesa sobre el modelo económico con fuerza de imposición de los hechos, un destino inexorable asociado a las urgencias del caso, entre las que los pagos de deuda tienen un lugar central. Y sin embargo, cada vez que se presenta el problema, se elude la fuente de salida de divisas. Se vuelve perentorio exportar más, porque los dólares no alcanzan. “La Argentina necesita dólares para crecer y poder redistribuir”. Quienes se oponen, se vuelven enemigos del desarrollo nacional.
No extraña entonces cómo el complejo agroexportador, principal proveedor de dólares, logra evitar que se le imponga cualquier medida que afecte a sus intereses. Incluso con el estallido de la guerra en Ucrania, que provocó la suba de los precios de alimentos en el mundo, en el país parece un tabú la imposición de medidas que contengan este impacto. De modo que el lema cambiemista de hacer de la Argentina el supermercado del mundo, vuelve ahora con resignación, bajo la promesa de lograr por esta vía no solo pagar deuda, sino agregar valor, financiar el cambio estructural y, al final, como “punto de llegada”, redistribuir el ingreso. No se trata solo del lobby político y el sentido común, sino del esfuerzo gubernamental por atender estos intereses, en aras de obtener divisas.
Por supuesto, no están solos, la minería y la explotación de hidrocarburos van en semejante lid. Llamativamente, los grandes proyectos ligados a estos sectores que han sido puestos a debate público casi no incluyen cláusulas de valor agregado nacional, participación mínima de componentes nacionales o proveedores locales, transferencia tecnológica, reinversión de utilidades o límites a su remisión al exterior. Tampoco asignaciones específicas de los recursos así obtenidos a financiar proyectos de reconversión tecnoproductiva hacia producción más verde. Es que el objetivo es obtener divisas, esperando que esta vez sobren lo suficiente como para luego poner en marcha políticas de cambio estructural y redistribución.
Pero la evidencia apunta en otro sentido. Según cálculos del Mirador de Actualidad del Trabajo y la Economía (MATE), considerando todo el mandato de Alberto Fernández, es posible resumir las cuentas externas como sigue: la balanza comercial en bienes mostró un resultado positivo de 30 mil millones de dólares, que se fueron por el saldo negativo del comercio de servicios (9 mil millones), los pagos de deuda y fuga del sector privado (18 mil millones) y pagos de intereses del sector público (9 mil millones). La nueva deuda del sector público y el reparto de DEG del FMI aportaron 2 mil millones más, dejando un saldo negativo de 4 mil millones de dólares. De modo que la expansión exportadora se licúa fundamentalmente en pagos de deuda y fuga.
En la última década, el peso de los bienes primarios y las manufacturas de origen agropecuario creció en la canasta exportadora, incluso en coyunturas de caída de precios internacionales. De 2019 a 2021, estos dos rubros aumentaron su participación en las exportaciones totales de 64% a 68%. De los diez productos más exportados, 5 pertenecen a estas ramas y explican el 57% de las ventas externas totales. Entre las ramas de mayor expansión se encuentran petróleo, gas y otros combustibles, en línea con la intensificación de la explotación del yacimiento de Vaca Muerta. Y, sin embargo, se insiste en acelerar el acceso a dólares bajo la estructura actual.
Esto no hace sino otorgar mayor poder estructural –el control de las divisas- a sectores de elevada concentración y alto nivel de extranjerización (o que siendo nacionales se comportan igual que los conglomerados transnacionales). No se trata de un elogio de la pequeña producción, sino de una constatación empírica: estas grandes empresas altamente transnacionalizadas tienen mayor propensión importadora, remiten al exterior utilidades, pagos de regalías, suelen aprovechar las diferencias entre territorios para reducir el pago de impuestos, maximizar el provecho de precios de transferencia y del uso de deuda externa (no pocas veces con empresas vinculadas). De modo que su contribución neta no siempre es evidente. Y menos lo es cuando para impulsar proyectos de explotación se exigen leyes con beneficios fiscales a mediano plazo y se admiten estructuras corporativas opacas. Una gran parte de estas empresas terminan siendo cajas negras, a las que el Estado debe creerles sin poder auditar. Menos aún, como señalamos, se les exige composición nacional, desarrollo de proveedores o transferencia tecnológica, por ejemplo.
En tal sentido, el poder estructural de este segmento empresarial se ve consolidado, explotando las ventajas ofrecidas en producciones de bajo valor agregado y relativamente baja creación de empleo. Es el caso en el sector agropecuario exportador, pero también de la minería y los hidrocarburos. Incluso en los casos que se pagan buenos salarios, se trata de una baja proporción de la población económicamente activa total, que, por otro lado, define el -bajo- promedio con el que se comparan estos nichos. No obstante, los efectos de estos salarios relativamente altos son sentidos en los territorios locales: los precios de muchos bienes y servicios -como por ejemplo los alquileres e incluso los alimentos- se mueven en relación a estos salarios, perjudicando al resto de la población trabajadora e incluso a otras producciones. Al tratarse de emprendimientos guiados por capitales que no son locales, las cuantiosas rentas obtenidas no se reinvierten en el lugar sino en una exigua proporción. Territorios en dificultades son así fuente de riqueza de territorios más afortunados. Finalmente, son las poblaciones locales las que pagan con su calidad de vida las diversas afectaciones ambientales y de salud que se generan en muchos de estos proyectos.
La presión por exportar más de forma apresurada exige hacer a un lado estas contemplaciones, puesto que urge obtener las divisas. El país tiene 4 años para acumular reservas para empezar a pagar deudas, lapso en el cual debe mostrar que va en el rumbo necesario para hacerlo. Esta premura se exacerba con la coyuntura de precios internacionales elevados, que se presenta como una oportunidad. Que esto signifique consolidar el poder de los mismos actores que ponen en jaque el desarrollo de mediano plazo del país, o que intensifique las mismas desigualdades que se pretende combatir, no parece figurar entre las preocupaciones centrales.
(*) Francisco Cantamutto es economista de la Universidad del Sur y doctor en Ciencias Sociales de FLACSO México. Trabaja como docente en la UNS e investigador en el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del CONICET.
Recomendaciones del autor:
Sobre la desregulación comercial y financiera de Cambiemos, ver Alejandro Vanoli, Alan Cibils y Cecilia Allami, “Los cambios en la era Cambiemos Adiós producción y consumo, hola (otra vez) especulación financiera”.
Sobre las irregularidades del préstamo del FMI a la Argentina en 2018, ver “El FMI y la Argentina: los derechos humanos en cuestión”
Informe de la Auditoría General de la Nación sobre el endeudamiento de corto plazo en 2016-2018
Sobre “América Latina y el mandato exportador”
Sobre el perfil de la cúpula empresarial y su relación con las políticas públicas, ver Martín Schorr, “Martín Schorr: ‘El poder económico es un problema para pensar un modelo de desarrollo inclusivo'"
Por Miguel Pisano
