Avances, retos y dilemas en la lucha global contra el cambio climático durante la COP29

Hace casi ya tres décadas que comenzó la secuencia de Conferencias de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), desde la primera celebrada en Berlín, Alemania, en 1995. Ha habido diferentes experiencias de sesiones exitosas, siendo hitos en el proceso de construcción del régimen climático internacional, así como también algunos fracasos, y un número considerable que mantuvieron la negociación en marcha.

La 29° Conferencia de las Partes (COP29, por sus siglas en inglés) de la CMNUCC, realizada en Bakú, Azerbaiyán, conjuga algunos rasgos y circunstancias que la convierten en una conferencia singular. Se llevó a cabo en una localización que podría haberse entendido, incluso a priori, como controversial, y que fue celebrada en un momento crítico del paisaje político internacional. Antes del inicio de las sesiones, la Presidencia de la Conferencia destacó que su país tenía dos objetivos principales: acordar una nueva meta de financiamiento para hacer frente al cambio climático y definir los últimos detalles pendientes del Artículo 6 del Acuerdo de París, que regula el funcionamiento de los mercados internacionales de comercio de derechos de emisión.

La COP29 se extendió desde el 11 al 24 de noviembre de 2024, bastante más allá del plazo formalmente previsto en la agenda de las sesiones, debido a las dificultades para llegar a acuerdos. Al transcurrir el día a día de las negociaciones, desde la misma apertura de las sesiones, se probó que avanzar hacia el logro de consensos respecto de las prioridades y los ítems de la agenda establecidos no habría de ser una tarea sencilla -en rigor, nunca lo es-; incluso se insinuaba desde el principio que sería bastante más ardua en comparación con cumbres anteriores.

En el desenvolvimiento de las sesiones pueden señalarse dos ítems de la agenda de sesiones prevista para Bakú que resultaban claves:

1) Nuevo Objetivo Colectivo Cuantificado sobre Financiación (NCQG por sus siglas en inglés). El NCQG debía reemplazar el compromiso que alcanzaba los 100 mil millones de dólares anuales de provisión de fondos de parte de los países desarrollados hacia los países en desarrollo hasta 2025. Los países del Sur Global entendían que la NQCG debía ubicarse al menos en torno a 1,3 billones de dólares. Otras definiciones cruciales correspondían a la determinación de qué países debían proporcionar los recursos, qué instrumentos financieros eran más necesarios (como subsidios o préstamos condicionales) y qué reportes debían establecerse para poder garantizar la transparencia de los procesos y el destino de los recursos. Finalmente, se acordó establecer una meta de al menos 300 mil millones de dólares anuales para 2035, en función de la cual los países desarrollados deben tomar el liderazgo para facilitar la acción climática de los países en desarrollo. Puede afirmarse que virtualmente lo otorgado es una suma que supera sólo levemente el business as usual en el compromiso de financiamiento. En síntesis, demasiado poco, demasiado tarde.

2) Artículo 6 del Acuerdo de París sobre abordajes cooperativos. Los países llegaron a un acuerdo final sobre las reglas generales para poner en marcha los mercados de comercio de reducción de emisiones de carbono, casi una década después de que estos mecanismos hubieran sido inicialmente propuestos en París. En cuanto al art. 6.4, se alcanzó la aprobación de las reglas sobre remociones de carbono y requerimientos metodológicos enviadas por el Órgano de Supervisión del mencionado artículo. El resultado obtenido en Bakú, en última instancia, crea un sistema que es tan complejo y que depende tanto de la participación de los actores externos para identificar posibles disrupciones, que hasta podría ser difícil utilizarlo como base para acciones climáticas de apropiada integridad. No obstante, numerosos actores interesados expresaron su aceptación porque fue posible concluir con el libro de reglas del art. 6, si bien llevó casi el doble de lo que tomó hacer una tarea similar en el caso de los mecanismos del Protocolo de Kioto.

Otros temas contemplados en la agenda para su discusión fueron:

3) El Programa de Trabajo de Mitigación

4) El Programa de Trabajo para una Transición Justa (JTWP por sus siglas en inglés);

5) El Plan de Acción de Género

6) La Meta Global de Adaptación

7) La nueva generación de NDC

Puede anotarse que buena parte de las delegaciones nacionales (las que se quedaron hasta el final) cuando concluyeron las sesiones se fueron de Azerbaiyán con sentimientos encontrados. Es imprescindible destacar, que los países en desarrollo, incluyendo entre ellos los más pobres, endeudados, a la vez que los más vulnerables dentro de ese grupo, se vieron en algún sentido forzados a hacer compromisos sustantivos en Bakú, en aras de mantener vivo el proceso de negociación multilateral. Para asegurar la supervivencia del único sistema en el que pueden expresar sus posiciones y hacer oír su voz, colectiva e individualmente, debieron aceptar una propuesta de soporte financiero muy inferior a lo que estimaban necesario -e incluso a lo mínimamente esperado-, o, de lo contrario, poner en riesgo el sistema multilateral de negociación. La continuidad de dicho apoyo en el futuro próximo, empero, probablemente estará muy condicionada a lo que sea capaz de entregar la hoja de ruta de financiamiento en el camino que lleva ahora de Bakú a Belém de Pará, en Brasil a fines de 2025.

Por último, es casi inevitable hacer aquí una breve referencia a la retirada de la delegación argentina de la COP29, no sólo porque dicho episodio adquirió visibilidad durante el mismo desarrollo de la Conferencia, sino también por la preocupación que despertó respecto a la posibilidad de que tal medida pudiera entrañar una decisión aún más drástica, como una eventual decisión del país de retirarse del Acuerdo de París. Debe recordarse que, por Ley 27.270 del 1 de septiembre de 2016, el Senado y la Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso, ratificaron el Acuerdo de París. En la medida en que Argentina siga siendo parte del Acuerdo, los avances en el régimen regulatorio en el ámbito internacional siguen siendo vinculantes para el país, y no participar de las negociaciones puede implicar la pérdida de oportunidades de cooperación y financiamiento internacional, así como dificultar el acceso a determinados mercados internacionales. El potencial avance del proteccionismo en los países desarrollados indica la conveniencia de reflexionar acerca de cuál es la mejor estrategia para atender las circunstancias de los principales complejos agroindustriales de la Argentina, en un contexto de creciente competencia en los mercados globales.

Acera del autor:

Micaela Carlino es experta en cambio climático, ambiente y financiamiento. Posee una Maestría en Economía por la Universidad Torcuato Di Tella, Argentina. Es consultora internacional e investigadora de la Fundación Torcuato Di Tella (FTDT), con más de 20 años de experiencia. Desde 2021, participa de la delegación de la FTDT en las Conferencias de las Partes. Brinda asesoría técnica a países de América Latina y el Caribe en la identificación, diseño y priorización de políticas, evaluación del potencial de mitigación, factibilidad y co-beneficios. Presta servicios de consultoría a gobiernos nacionales y subnacionales, empresas, bancos nacionales de desarrollo y organismos multilaterales. Micaela ha colaborado con el BID, el Banco Mundial, IKI, GIZ, CAF, y C40, entre otros. Es profesora de grado y posgrado en varias universidades argentinas y autora de numerosas publicaciones.