Se conocen popularmente como retenciones agropecuarias, o técnicamente “derechos de exportación” tienen larga data y distintos momentos de implementación a lo largo de la historia argentina.
Se conocen popularmente como retenciones agropecuarias, o técnicamente “derechos de exportación” tienen larga data y distintos momentos de implementación a lo largo de la historia argentina.
En las últimas dos décadas el país le atribuye un rol central, ya que con cambios (incluso de gobierno) aún siguen vigentes a dos décadas de su implementación, y allá por el año 2008 la discusión de esta herramienta económica se ubicó en el centro de la escena política desencadenando el conflicto más largo y profundo en la historia reciente del país, que muchos especialistas ubican con el inicio de la “grieta” que divide a la política y a la sociedad argentina hasta la actualidad.
En las siguientes líneas desarrollo de una cronología que parte desde febrero de 2002 cuando se reimplantan los derechos de exportación, hasta nuestros días. Es a partir de esta cronología que trataremos de responder las preguntas que desde el título nos hacemos. ¿Para qué son? ¿Para quienes? ¿Y cuánto?
En el marco de la profunda y letal crisis de finales del 2001, las retenciones hicieron su reaparición mediante el decreto 310/02 de febrero de 2002, que llevaba la firma de un joven Jorge Capitanich como Jefe de Gabinete que acompaña a la del entonces presidente Eduardo Duhalde.
Ese decreto consideraba:
“Que a través de la citada norma legal se ha dictado el estado de emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria.
Que teniendo en cuenta la grave situación por la que atraviesan las finanzas públicas, resulta necesaria la adopción de urgentes medidas de carácter fiscal que permitan atender, al menos parcialmente, las erogaciones presupuestarias con recursos genuinos.
Que en función de ello resulta procedente la determinación del nivel del derecho de exportación que será aplicable a ciertas operaciones”.
Crisis de por medio y con un Estado nacional quebrado, los considerandos que trajeron a las retenciones nuevamente a la escena económica del país tenían objetivos meramente recaudatorios.
Inicialmente, las alícuotas impuestas fueron del 10 por ciento para trigo y maíz y del 13,5 por ciento para soja y girasol, mientras que los productos procesados pagaban sólo 5 por ciento. Rápidamente hacia abril de ese año los valores subieron ubicándose en 20 por ciento para cereales y 23,5 por ciento para oleaginosas, respectivamente, mientras que harinas y aceites de soja y girasol comenzaron a tributar un 20 por ciento.
Desde el retorno de las retenciones ya se había implementado un diferencial en favor de los productos “elaborados” como harinas y aceites.
En enero de 2007, bajo los considerandos de “fuertes incrementos en los precios internacionales de los granos” y que “la rentabilidad del sector productivo seguirá siendo adecuada para continuar su desarrollo”, mediante la resolución 10/07 del Ministerio de Economía y Producción se incrementaron las alícuotas en un cuatro por ciento, quedando los cereales en un 24 por ciento y en 27,5 por ciento para el grano de soja y 24 por ciento para los subproductos.
Después de las elecciones que consagraron a Cristina Fernández como presidenta, una de las últimas acciones del entonces presidente saliente Néstor Kirchner fue modificar todo el esquema de retenciones vigente. Esta vez el fundamento fue "reducir los precios internos, consolidar la mejora de la distribución del ingreso y estimular el mayor valor agregado". A partir de este momento la soja incrementó su alícuota al 35 por ciento, el girasol al 32 por ciento, mientras el trigo y el maíz se ubicaron en el 28 por ciento y 25 por ciento respectivamente. Bajo la denominación de productos de primera transformación industrial, harinas y aceites obtuvieron un diferencial de tres por ciento en el arancel de exportación.
Más allá de haber logrado una estabilidad económica, con casi 4 años de Superavit Gemelos (superávit fiscal y comercial) y el famoso viento de cola de los precios internacionales, el gobierno ya de Cristina Fernández decidió continuar con la embestida fiscal al sector agropecuario.
En marzo de 2008 impulsa una nueva modificación del esquema de retenciones, implementando un esquema de “retenciones móviles” que inicialmente llevarían la alícuota del 35 por ciento vigente a casi el 44 por ciento.
La famosa Resolución 125 del Ministerio de Economía exponía entre sus fundamentos:
“Que los precios internacionales de cereales y oleaginosas han registrado un significativo aumento en los últimos años, con una elevada volatilidad de sus tasas de variación interanual.
Que la persistencia de un escenario semejante podría repercutir negativamente sobre el conjunto de la economía a través de mayores precios internos, menor equidad distributiva y una creciente incertidumbre en lo que respecta a las decisiones de inversión del sector agropecuario”.
Esta medida es el detonante de un largo conflicto, que concluirá con el famoso “Voto No Positivo” del entonces Vicepresidente Julio Cleto Cobos; y la vuelta al estado de situación previo, es decir, la soja queda con una alícuota fija en el 35 por ciento, situación que se sostendrá hasta 2015.
Con el triunfo electoral de Mauricio Macri, quién en campaña había prometido la eliminación de los derechos de exportación se abre una nueva etapa.
Mediante el decreto 133/2015 del entonces Ministerio de Agroindustria el gobierno de Mauricio Macri anunció la eliminación de las retenciones para el trigo, el maíz, la carne y productos regionales, y la reducción de 5 puntos para la soja, quedando así en el 30 por ciento.
Entre los considerandos destacaba:
“Que es necesario brindar una solución a la problemática actual de la disminución del área sembrada y de producción de cereales, así como revertir el deterioro que sufren las exportaciones de las economías regionales y el mercado de todas las carnes”.
En su plan de eliminación total de los derechos de exportación, a partir de enero de 2018 comenzó a regir un esquema de reducción gradual de retenciones de soja y subproductos del 0,5 por ciento mensual que inicialmente iba a durar hasta diciembre de 2019.
El déficit fiscal del gobierno no le permitió cumplir con lo prometido y tuvieron que implementar cambios. El primer cambio tuvo que ver con la eliminación del diferencial de retenciones para los subproductos de soja, aceite y harinas pasaron a tributar la misma alícuota que el grano.
Ya para septiembre de 2018 se abandonó la reducción gradual a la soja, y se confirmó el regreso de las retenciones a las exportaciones con un alícuota de entre tres y cuatro pesos por cada dólar FOB que se envía al exterior.
Con esta medida volvieron las retenciones para trigo, maíz, girasol y carnes. En el caso de la soja se implementa una alícuota fija del 18 por ciento más el variable de cuatro pesos por dólar FOB que se exportaba al exterior, lo que dejaba una alícuota inicial cercana al 29 por ciento.
El decreto 193/2018 consignaba entre sus considerandos:
“Que el nuevo contexto internacional, la necesidad de acelerar la consolidación fiscal, y las recientes alteraciones cambiarias y su efecto en los precios internos hacen necesario modificar transitoriamente los niveles de derechos de exportación”.
Alberto Fernández inaugura rápidamente un modus operandi a la hora de tomar medidas en relación a los derechos de exportación, a días de haber asumido, un día sábado y sin haber mantenido diálogo alguno con representaciones del sector decreta cambios que determinan aumentos en las retenciones.
Basándose en el último decreto de 2018 del gobierno de Mauricio Macri, elimina el tope de cuatro pesos por dólar FOB exportado, y vuelve a un esquema fijo dejando a la soja en el 30 por ciento y al trigo, maíz y girasol en el 12 por ciento. Otros productos como carne, pescado, leche en polvo y algunos productos regionales como porotos y legumbres quedaron con una alícuota del 9 por ciento. Mientras los lácteos, como los quesos, tributarán tres pesos por dólar (5 por ciento), lo mismo que otros productos regionales como, por ejemplo, las frutas.
Amparado en la Ley de Emergencia Económica aprobada el 21 de diciembre de 2019, el gobierno de Alberto Fernández procede a un nuevo aumento de retenciones en marzo del 2020: en este caso el porcentaje de retención para los granos de trigo y maíz se quedó en 12 por ciento, para el girasol bajó al 5 por ciento y para la soja aumentó al 33 por ciento.
Simultáneamente se anunció un esquema de compensaciones a través del cual les devolverían recursos a los productores más pequeños (hasta 1000 toneladas de soja). En los hechos existieron dos anuncios con esquemas diferentes, finalmente se concretaron devoluciones correspondientes a la campaña 2019-2020 sobre finales de 2020, y el saldo de devoluciones de esa misma campaña se realizó un año después sobre finales del 2021 sin ningún tipo de actualización. Lo que terminó pareciéndose más a una tomada de pelo hacia los productores más pequeños que a una herramienta de equiparación de escalas productivas.
Para octubre de 2020, ante la necesidad de liquidación de divisas por parte del gobierno anuncian una medida inédita hasta ese momento, una baja momentánea de las retenciones para los granos de soja del 33 por ciento vigente al 30 por ciento en ese mes de octubre. Este porcentaje aumentaría progresivamente: en noviembre sería el 31,5 por ciento, en diciembre 32 por ciento y en enero de 2021 volvió al 33 por ciento. En el marco de estas medidas se volvió a fijar un diferencial entre subproductos (harinas y aceite) y granos, quedando los mismos con una alícuota fija de 31 por ciento.
En la reciente cronología nos tomamos el detalle de relevar los argumentos que en cada momento histórico fueron utilizados, tanto para la aplicación, los aumentos, y los intentos de eliminación de las retenciones durante el gobierno de Mauricio Macri.
Que claro que el aspecto que lleva a Eduardo Duhalde a desempolvar esta herramienta era claramente fiscal. La crisis del 2001 había dejado un Estado vacío y completamente quebrado, con altos índices de desempleo, se necesitaban recursos para afrontar esa recuperación.
Ante este crítico escenario, la incipiente recuperación de los precios internacionales ofrecían una oportunidad, la aplicación de retenciones daba la posibilidad de generar recursos fiscales de manera rápida y automática. Los fundamentos expresados en el decreto 310 dejan en claro el carácter netamente fiscal de la medida.
Ya con Néstor Kirchner en el sillón de Rivadavia, nuestro país ingresa a los años de mayor esplendor de los indicadores económicos. El crecimiento a tasas asiáticas, superávit fiscal y superávit comercial. Ante este escenario económico el fundamento de las retenciones por mera necesidad fiscal carecía de sentido.
Es a partir de entonces que empieza a tomar forma el relato del “desacople”. Un Estado superavitario no necesitaba aumentar la carga fiscal a su sector más dinámico, por lo cual debían reformular los fundamentos. Así, los aumentos de retenciones de los años 2007 e incluso la famosa resolución 125 se fundamentaron bajo la lógica de atemperar el impacto del alza de los precios internacionales en el mercado doméstico.
Analizando estos dos fundamentos iniciales, podemos afirmar que la medida tuvo mayor efectividad fiscal que en materia de desacople real de precios. En esta época sale a la luz el relato de la defensa de la “mesa de los argentinos”, que más allá de las retenciones vio como los productos de consumo interno siguieron aumentando.
Ya en el gobierno de Macri, el intento de eliminación de retenciones que se llevó a cabo para algunos productos (trigo, maíz, girasol, carnes) cumplió en los resultados con la expectativa inicial de sus fundamentos que exponían la necesidad de impulsar la producción de cereales, aumentar el área de siembra de los mismo e impulsar las producciones regionales. En esos años podemos ver un importante incremento en el área de siembra de productos como el maíz y el trigo, y una importante inversión en materia ganadera para la recuperación del stock perdido entre 2006 y 2015, cierre de exportaciones mediante.
Ya para 2018, el déficit fiscal más una defectuosa política económica hicieron retroceder al gobierno y nuevamente con fines fiscales volver a reimplantar los derechos de exportación.
La etapa inaugurada por el binomio Fernandez-Fernandez re-impulsa fuertemente el argumento del desacople, sumado a una fuerte necesidad de equilibrar tanto la balanza comercial como el déficit fiscal hicieron que apenas a cuatro días de asunción, Alberto Fernandez anuncie su primer incremento de retenciones.
Cuando ponemos frente a frente, argumento y realidad, relato y realidad; pone en evidencia que la efectividad fiscal y recaudatoria de este instrumento prima sobre cualquier otro argumento. A todos los gobiernos les han servido los derechos de exportación en la búsqueda del equilibrio fiscal, y han tenido flacos resultados en la supuesta búsqueda del desacople de precios.
Los números así lo demuestran, mientras que en 20 años solo por retenciones a los granos se recaudó alrededor de 130.000 millones de dólares, las retenciones no han funcionado como mecanismo de desacople de precios y lo demuestran los índices de inflación; según la consultora GMA Capital, en 19 años (2002-2021) la inflación acumulada fue del 8224%. Lo que deja en evidencia que los productos primarios no tienen impacto sobre el precio de góndola, el mejor ejemplo lo podemos ver con la carne, mientras en 2002 con 100 pesos se podían comprar alrededor de 20 kg de asado ($5 el kg), hoy es difícil comprar 100 gramos de asado con el mismo monto ($1000 el kg aprox).
Por eso, cuando se pregunta. Retenciones, ¿Para Que? Se puede afirmar, para recaudar!.
En realidad queremos preguntarnos quienes las pagan. Aquí hay una sola respuesta, las retenciones las pagan los productores.
Durante las últimas décadas se ha esbozado un discurso de la importancia de toda la cadena productiva, y de la importancia de cada eslabón, pero la realidad es que las retenciones las pagan los productores. Y justamente los productores no son formadores de precios.
Todos los eslabones de la cadena agroindustrial trasladan sus costos al eslabón más débil y más eficiente de este encadenamiento, que es el productor agropecuario.
Tal es así, que desde su origen en 2002 se implementa un diferencial de retenciones en favor de la industria que concentra la producción de harina y aceite en el cordón portuario del gran Rosario. Se trata de 20 empresas, la mayoría de ellas exportadoras que han sobre invertido teniendo una capacidad de proceso de alrededor de 70 millones de toneladas de soja por año, y que los últimos años procesaron al 50% de su capacidad, es decir, con una capacidad ociosa muy alta. La cámara empresaria que los representa (CIARA) impulsa los diferenciales de retenciones, que en la práctica son una transferencia que se quedan estas empresas para poder equilibrar su ineficiencia productiva, sus altos costos debido a su altísima capacidad ociosa.
La cadena agroindustrial tiene una lógica de embudo en cuanto al traslado de costos, siendo el último eslabón el que termina absorbiendo la ineficiencia del resto de los eslabones de la cadena.
Lo mismo podemos hablar en materia fiscal y redistributiva. El momento de re-instauración de las retenciones encontraba al país subsumido en una profunda crisis con índices de pobreza superiores al 60%. En 20 años el menor índice de pobreza registrado se encontró cercano al 30% de la población, y en la actualidad, según las últimas mediciones supera el 40%.
Más allá del potencial recaudatorio que tiene una herramienta como los derechos de exportación, el Estado Argentino ha demostrado una deficiencia notoria a la hora desarrollar sus políticas económicas. Después de 20 años, las retenciones no han servido ni para desacoplar precios, ni para mejorar la matriz redistributiva, y muestra de ello son los altísimos índices de inflación y de pobreza con los que convive nuestro país.
En 20 años de la reimplantación de los derechos de exportación se han recaudado sólo por retenciones a los granos y sus subproductos alrededor de U$S 130.000 millones.
Para poder comparar el volumen de recaudación, lo podemos equiparar a los montos de deuda externa. En el año 2002, al momento de su aplicación, durante el gobierno del Dr. Eduardo Duhalde la deuda externa argentina ascendía a un número cercano a U$S 180.000 millones. El último informe del INDEC correspondiente al 3° trimestre de 2021 indica que la deuda externa argentina a valor nominal alcanzó los U$S 268.416 millones.
Es decir que lo recaudado en 20 años de retenciones equivale al 70% de la deuda externa del año 2002, y equivale a menos del 50% de la deuda externa nominal de 2021.
Si bien nos pueden acusar de reduccionistas, y de comparar de manera arbitraria el volumen de recaudado por derechos de exportación durante 20 años con la evolución de algunos índices durante ese mismo período de tiempo, los cuales tienen también implicancia de otros indicadores y, sobre todo con las características de las diferentes políticas económicas aplicadas por los gobiernos durante estas dos décadas.
Lo que tratamos de analizar y rebatir son los fundamentos. Y ahí vamos a concluir que las retenciones han sido un eficiente instrumento de recaudación fiscal, pero que sus efectos o los efectos prometidos en la economía del país no han dado los resultados esperados.
Solamente durante el período 2003-2007 las estadísticas indican que este impuesto contribuyó fuertemente al equilibrio fiscal y al achicamiento de la deuda externa.
Posterior a este período el retorno del déficit fiscal, y el endeudamiento volvieron a profundizar tanto en el gobierno de Cristina Fernández y aún más en el de Mauricio Macri.
Lo principal que nos demuestran las estadísticas, que como herramienta de desacople de precios no ha tenido influencia en el control de la inflación ni de los índices de precios. O para ser más claro, el principal error es creer que los precios de los productos primarios tienen impacto en el precio de los productos de góndola. En 20 años sobran evidencia que los pequeños productores agropecuarios no son formadores de precios, y que medidas como las retenciones y los controles de exportación carecen de eficiencia (y sentido) cómo herramientas a la hora de controlar la inflación y los precios de productos de consumo masivo.
Finalmente, si bien nunca oficialmente en los considerandos de decretos y resoluciones se hizo referencia a que los derechos de exportación servían al pago de la deuda externa, ha sido un argumento esbozado públicamente por diversos actores durante estas dos últimas décadas. La realidad indica que la deuda externa ha crecido exponencialmente durante los últimos 20 años. Diluyéndose también este argumento.
(*) Esteban Motta es productor Agropecuario de la zona de Piemonte, Santa Fe. Ex Director Federación Agraria Argentina
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