Nación vs. provincia, una tensión que vuelve con el FMI

Vieja como el origen de la organización política argentina, la pelea entre Nación y provincias por los recursos federales se reactualiza con cada crisis. En este convulsionado año 2018, a pocos meses de un nuevo pacto fiscal que modificó el esquema de distribución de ingresos y gastos entre los distintos niveles del Estado, el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional promete un sendero de ajuste que afectará a las jurisdicciones subnacionales.

En ese contexto se realizó por primera vez en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Rosario (UNR) el Seminario sobre Federalismo Fiscal, un encuentro anual que ya lleva 21 ediciones y que rota tradicionalmente entre las universidades de La Plata, Buenos Aires y Córdoba. Ernesto Reszk, del comité científico, destacó que el congreso reúne "a los principales investigadores sobre federalismo fiscal de la Argentina". No sólo economistas, sino también juristas y politólogos.

El encuentro repasó tópicos de la relación fiscal entre el Estado nacional y los subnacionales, desde el abordaje histórico hasta los estudios económicos estructurales, las propuestas de reformas y el análisis comparado con otros países. Pero el efecto del compromiso fiscal firmado en noviembre pasado y el ajuste que el gobierno nacional buscará descargar sobre las provincias para cumplir con el FMI, ocuparon un lugar importante en el debate.

El economista Marcelo Capello, del Instituto de Estudios de la Realidad Argentina y Latinoamericana (Ieral), explicó que para cumplir con las metas fiscales acordadas con el organismo internacional, el gobierno de Mauricio Macri debe reducir el 13% del gasto público en términos reales durante los próximos tres años. Si se exime al sistema previsional, la tijera llegará al 30% real de las erogaciones. "Esto significa que en este período caería 71% el gasto de capital y el 74% de las transferencias a provincias", señaló.

Si bien aclaró que el gasto creció más en la Nación que en las provincias, y que 6 puntos del 6,8% de déficit fiscal en relación del PBI es responsabilidad del Estado central, estimó que además de ver reducidas las transferencias de recursos nacionales no automáticos, las jurisdicciones del interior deberán avanzar en ajustes. "A la hora de recortar, el lugar es la partida de personal, que en el consolidado aumentó cuatro veces el crecimiento de la población", dijo.

El caso Buenos Aires

Anticipando la puja que se viene, el ministro de Economía de Córdoba, Osvaldo Giordano, propuso que una nueva discusión fiscal entre el gobierno nacional y las provincias debería incluir una rediscusión de las responsabilidades. "La actual crisis va a llevar a cuestionar los gastos para financiar al área metropolitana de Buenos Aires", dijo. Y señaló que la Nación, "y por ende el resto de las provincias", financian el agua, la electricidad, el boleto y el servicio de Justicia en esa región. El punto central de la propuesta es, básicamente, que el gobierno nacional ahorre transfiriendo a la ciudad y la provincia de Buenos Aires los servicios que en el resto del país atienden las provincias.

Como indicó Reszk, el grueso de la responsabilidad del gasto está en los Estados subnacionales: educación básica, salud, seguridad, justicia y buena parte de la obra pública. "Sin embargo, como las provincias fueron cediendo recursos a lo largo de la historia, hoy el 82% de la recaudación consolidada corresponde a impuestos nacionales y el 17% a gravámenes provinciales y tasas municipales".

Parte de los recursos nacionales se reparten con las jurisdicciones del interior a través del régimen de coparticipación federal, un sistema de distribución tan complejo como la historia de conflictos y acuerdos políticos que le dieron forma. Este esquema fija mecanismos automáticos de reparto pero desde hace muchos años enfrenta la competencia de una creciente participación de transferencias discrecionales. Es decir, a voluntad del poder central.

En ese punto hizo hincapié el ministro de Economía de Santa Fe, Gonzalo Saglione, quien reiteró que la provincia recibe "desde hace años menos transferencias discrecionales por habitante que el resto de los distritos". Citó las cifras de 2017, que indican que por este concepto, excluidos los fondos para el incentivo docente, llegaron 1.600 millones de pesos a territorio santafesino para gastos de capital, contra 46 mil millones que llegaron a Buenos Aires. También se quejó del reparto discrecional de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) y, fundamentalmente, de su acopio por parte del Estado central.

El funcionario reclamó que todos los recursos federales se distribuyan en forma automática, con los parámetros de la coparticipación. Cuestionó que la distribución de fondos coparticipables a las provincias esté por debajo del piso legal del 34%. También criticó la falta de "premios" a las provincias que, como Santa Fe, cumplen con las políticas de responsabilidad fiscal, mientras el resto se ve beneficiada con refinanciaciones de deuda.

Saglione demandó que el gobierno nacional cumpla los compromisos asumidos. Recordó que la provincia todavía espera el cumplimiento del artículo de la ley de reparación histórica, que ordenaba la financiación automática de parte del déficit de la Caja. Y fundamentalmente, lamentó que la administración central incumpla con el compromiso de acordar una fórmula de pago por la deuda de 50 mil millones de pesos correspondiente al fallo de la Corte Suprema de Justicia contra el descuento de fondos para la Ansés.

Además de la sentencia judicial, ese compromiso fue reforzado durante el pacto federal de noviembre del año pasado. Angel Sciara, ex ministro de Economía de Santa Fe, criticó ese acuerdo y lo consideró un ejemplo de las "coerciones consensuadas sin plazo de duración" que caracterizan los pactos firmados entre el Estado central y los subnacionales. "Es un aporte más al federalismo disociado, con un gobierno nacional más fuerte y provinciales más debilitados", agregó.

El economista recordó que "el núcleo irreductible" del consenso fue transferir a la provincia de Buenos Aires 65 mil millones de pesos en 2018 y 2019 para satisfacer su reclamo de hacerse con los recursos correspondientes a la Version original del Fondo del Conurbano bonaerense. Explicó que para cumplir con ese objetivo se modificó el artículo del impuesto a las ganancias que repartía esos recursos entre Nación, provincia y sistema previsional. Y se compensó a la Administración Nacional de Seguridad Social (Ansés) asignándole todos los recursos del impuesto al cheque. El cambio de la movilidad jubilatoria también fue clave dentro de ese pacto.

El resultado, dijo, "fue sumamente beneficioso para la provincia de Buenos Aires y perjudicial para los jubilados". Un punto que preocupa al ex ministro es que, a diferencia de acuerdos pactos federales, este no tiene fecha de duración. Y que establece penalidades por incumplimiento para los Estados subnacionales pero no para la Nación. Y lo más grave: "La verificación del cumplimiento está en cabeza del secretario de Hacienda del gobierno central, que de esta forma es juez y parte".

El consenso fiscal firmado por el presidente Mauricio Macri y los gobernadores estableció nuevas pautas de reparto de los recursos federales, pero también estableció compromisos de reducción de impuestos provinciales, pautas de contención del gasto y, en términos prácticos, una cambio en la puja distributiva entre los distintos niveles del Estado y el sistema previsional.

La huella de los 90

Por Luciano Di Gresia, investigador de la Universidad Nacional de La Plata, lo ubicó dentro de la línea de tiempo que arranca con los pactos federales firmados en los años 93 y 94, durante el gobierno nacional de Carlos Menem.

"Como en aquel entonces, el sistema previsional es un factor determinante en el laberinto de la coparticipación", señaló el investigador. La privatización jubilatoria generó cambios en la coparticipación, como la detracción de parte de los fondos que correspondían a las provincias por Ganancias e IVA. "Había que financiar el bache fiscal que dejaba la reforma jubilatoria porque la capitalización corría para los nuevos aportantes pero el Estado debía pagar a los jubilados de la anterior jubilación", describió.

Las provincias financiaron ese bache, hasta que en 2008 se reestatizó el sistema y lo acumulado por el sistema de capitalización pasó a integrar el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS). "Se realizó la contrarreforma fiscal pero el laberinto de la coparticipación continuó, de modo que las provincias siguieron aportando y terminaron financiando las moratorias previsionales", señaló el economista, quien estimó en 16 puntos del PBI las transferencias de los Estados subnacionales para financiar el régimen jubilatorio desde los años 90.

En 2015, el fallo de la Corte Suprema a favor de Santa Fe, Córdoba y San Luis ordenó cesar las detracciones del 15% de la coparticipación a esas provincias, que antes se destinaban a la Ansés. Meses después el gobierno nacional acordó generalizar esos descuentos, en un cronograma gradual que todavía está en proceso, al resto de los Estados.

"Si bien las provincias comenzaron a recuperar esos fondos, también hubo situaciones que restringieron las transferencias", aportó Capello, del Ieral.

Lo cierto es que en 2016, esta histórica puja de ingresos entre el Estado nacional, las provincias y, desde los 90, el sistema previsional, tuvo en el Consenso Fiscal del 2017. Más allá del juego de transferencias cruzadas que modificó entre estos tres actores, el pacto retomó consignas de los pactos de los 90, al comprometer a los Estados subnacionales en un cronograma de reducción de ingresos brutos y sellos.

Propuestas e historia

En este punto, Ariel Melamud, de la Universidad de San Martín (Unsam), presentó en el congreso una propuesta para reemplazar estos tributos por un impuesto a las ventas. "Para compensar esa recaudación, que es del 3% del PBI, la alícuota del nuevo tributo debería ser de 6,5%".

Las exigencias de reducción impositiva son parte de la campaña del gobierno nacional para bajar la "presión fiscal" y fomentar la "competitividad". Los gobiernos provinciales reconocen que Ingresos Brutos, el tributo que representa la mayor parte de la recaudación propia, es distorsivo. Pero, como señaló el investigador Alberto Porto, de la Universidad de La Plata, "también lo es el impuesto al cheque, que administra la Nación".

El académico, uno de los más reconocidos en el estudio del federalismo fiscal, reivindicó la necesidad de recuperar de "la potestad tributaria" de los Estados subnacionales.

Porto recordó que entre los años 1853 y 1934, las provincias tenían una amplia autonomía fiscal y los derechos de Aduana eran el único impuesto nacional. Desde el año 1935, con la aparición de nuevos tributos, se inició un largo camino a través del cual se fueron restringiendo las facultades fiscales del interior.

En los 70 y, sobre todo en los 90, el Estado provincial transfirió la mayor parte de los servicios básicos a las jurisdicciones. "La Nación pasó los gastos pero no los recursos", agregó Rezk, de la Universidad de Córdoba. Y diferenció, en ese sentido, el caso argentino de otros países federales. "En Estados Unidos y Canadá tienen bien claro las fuentes de recursos y gastos de cada nivel", subrayó. En Brasil, acotó, "el principal impuesto, que es el IVA, está en manos de los Estados".

Antonio Hernández, también de la Universidad de Córdoba, elogió el federalismo estadounidense, un país que "es grande por sus 90 mil gobiernos locales". Y señaló que la Constitución de 1994 colocó al "federalismo argentino en el nivel más avanzado". Sólo que, concluyó, hay que ponerlo en práctica elaborando una nueva ley de coparticipación.

En términos de comparaciones internacionales, Giorgio Brosio, de la Universidad de Turín, explicó el caso de países europeos en materia de transferencias compensatorias entre regiones más y menos favorecidas. Citó el caso alemán, en el que rige un sistema automático de transferencias de los lander más poderosos a los menos ricos, en el cual el gobierno federal no interviene. "Es producto de la Constitución de posguerra, diseñada para limitar el poder del Estado central", explicó. Algo más complejo, dijo, es el sistema austríaco. Y señaló que algunos gobiernos locales italianos están haciendo experiencias pilotos sobre este tipo de redistribuciones.

La apuesta por la reforma de las instituciones federales guía las discusiones de los especialistas que participan de este tradicional seminario. Diego Gantus, de la Facultad de Ciencia Política de la UNR, y Carlos Gervasoni, politólogo de la Universidad Di Tella, ofrecieron una mirada perfilada por su área de estudios. El primero señaló que, más allá de las construcciones institucionales, "el federalismo argentino es el que hay, porque es el resultado de los acuerdos de diferentes sectores políticos". El segundo, advirtió que la "volatilidad política es alta" en la Argentina, lo que dificulta "discutir cuestiones como la coparticipación".