Economía

El reparto de los fondos públicos: uno de los debates eternos y más importantes

Los vaivenes fiscales siempre estuvieron relacionados con los vínculos entre el Estado central y las provincias, así como a las necesidades de caja de cada uno de los actores.

Domingo 09 de Febrero de 2014

Ahora, antes, y en el futuro, los temas fiscales estarán en la lista de los debates más importantes en la agenda de los economistas políticos.

   En la Argentina, los vaivenes fiscales siempre estuvieron relacionados con los vínculos entre el Estado central y las provincias, así como a las necesidades de caja de cada uno de los actores territoriales según las etapas.

   Sin necesidad de desenterrar viejos recuerdos de años atrás, esta misma semana ocurrió el último chispazo entre el poder central —representado por el Jefe de Gabinete Jorge Capitanich— y los territorios respecto a los montos de coparticipación.

   Es que como efecto no deseado de la devaluación del peso, la deuda de las provincias aumentó unos 2.554 millones de pesos en este primer tramo de 2014, lo que complica sobremanera el panorama de las finanzas en todo el país.

   Ante esta situación de bolsillos secos, algunos gobernadores —con el mandatario correntino Ricardo Colombi— amenazaron con comenzar a emitir cuasimonedas.

   De los pactos fiscales de los 90 a la coparticipación y el fondo sojero, el debate sobre quién recauda qué tributo y sobre el reparto de la gran torta nacional no es exclusivo de la última década, sino que atraviesa toda la historia contemporánea de los Estado-Nación modernos.

   Desde miradas muy diferentes, el tema fiscal fue abordado en varios paneles de la última Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política que se realizó en Rosario.

ANTECEDENTES. Para sumarle perspectiva histórica al debate, el ex ministro de Hacienda de Santa Fe bajo la gestión de Carlos Reutemann, Miguel Asensio, repasó algunos de los grandes nombres que le dieron brillo al pensamiento económico orientado hacia el análisis fiscal. “La cuestión del federalismo sigue siendo de plena actualidad, es un tema tratado desde la época de los clásicos que aborda problemas nunca del todo resueltos”.

   La disyuntiva entre una administración de impuestos centralizadora versus estados autónomos con cuotas propias de “fantasía fiscal”, entonces, no es propia ni de esta época, ni de este país. Por el contrario, atravesó monarquías, guerras y revoluciones en todas las latitudes y continentes.

   Así, siempre existió la curiosidad académica y política que se refleja en el pensamiento de diferentes personalidades y en dos hechos trascendentes para el mundo occidental como la revolución francesa y la estadounidense.

   “En esos grandes acontecimientos aparecieron protagonistas que relacionaron la historia del pensamiento, con la historia fáctica”, afirmó Asensio.

   Es que, según recordó, tanto durante el siglo XVIII en Francia, como un poco después en Estados Unidos, aparecieron las semillas de los temas que aún hoy se debaten, y que incluyen problemas como la competencia fiscal entre las diferentes jurisdicciones, la autonomía impositiva, y los conflictos entre diferentes niveles del Estado.

   “El federalismo es el modelo, pero no está exento de problemas y desafíos hasta ahora nunca resueltos”, explicó el académico.

   La primera figura histórica que rescató fue la de Turgot, economista y estadista francés (1727-1789), “un imprescindible todavía hoy” que en la Francia de Luis XVI ya hablaba de reducir los gastos para evitar endeudarse, caer en bancarrota o subir impuestos.

   Asensio lo describió como un economista que se opuso a las corporaciones y que estuvo en vinculación con los fisiócratas “pero fue mas lejos aún”, al plantear “un pensamiento liberal”.

   El otro pensador que destacó el ex ministro durante su exposición fue Alexander Hamilton, un economista y político estadounidense. “Fue un famoso federalista que dejó mojones enormes, un pragmático que estaba a favor de ceder algunos atributos a los estados, a los que les dejaba lugar para la fantasía aún a riesgo de someterse a la anarquía tributaria”. En conclusión, para el ex funcionario los principios que hoy usamos para el análisis tributario existen desde hace largo tiempo, y todos tienen raíces históricas que se hunden en algunos de los acontecimientos más trascendentales de la historia contemporánea.

Herramientas políticas. Los economistas Walter Porto y Pedro Juarróz fueron los encargados de llevar adelante el panel “Consecuencias de la interacción entre el presupuesto nacional y las transferencias nacionales sobre la redistribución y la estabilización regional del ingreso”.

   ¿Cómo operan, dentro de las finanzas públicas de un país federal como Argentina, los canales habilitados para generar efectos de redistribución y la estabilización?

   Para los expertos, el gobierno cuenta con instrumentos fiscales para eso, ya que ejecuta el gasto a través del presupuesto y hace transferencias intergubernamentales que dependen de la legislación y otras que son discrecionales, con un enfoque regional respecto al beneficio del gasto y la incidencia de los impuestos.

   Según indicaron, durante el período comprendido entre los años 1995 y 2010 el tema fue “muy importante”, ya que el gobierno gastó en promedio un 15% del PBI, con maximos de 21 y minimos de 12%, y además realizó transferencias por el 6% del producto. En total, desde el Estado se utilizó aproximadamente el 21% del PBI para este tipo de herramientas.

   Uno de los interrogantes clave que plantearon fue saber si la disparidad natural que presentan las provincias del país puede mejorar, o no, a través de los diferentes mecanismos de redistribución (que miran mas el largo plazo), y de estabilización (mas centradas en el corto plazo).

   “En Argentina, históricamente, las disparidades regionales siempre han funcioando como obstáculos para el desarrollo”, aseguraron los autores, quienes señalaron que justamente a través del presupuesto y las asignaciones de gastos y transferencias el Estado logra “redistribuir levemente”, aunque consigue “estabilizar” un poco más.

   “El presupuesto sirve para redistribuir y estabilizar los shocks provinciales”, explicaron, para agregar que entre 1995 y 2001, con una situación de déficit, “la política fiscal fue neutral en cuanto a su poder redistributivo”.

   Eso cambió a partir de 2001 y hasta 2010 inclusive, cuando “con bolsillos mas llenos” el Estado pudo redistribuir de mejor manera, aún si sus políticas fueron más “neutrales” en cuanto a su efecto estabilizador.

   Para Porto y Juarróz, a pesar de la mejora constatada en la última década respecto de la anterior, el gobierno nacional “redistribuye en una magnitud menor a la de los países centrales, y menor medida de lo que marca su propia historia”.

   El trabajo demuestra además que a efectos redistributivos y estabilizadores, las heramientas más útiles son la ejecución del gasto y las transferencias, contrariamente a los impuestos que amplían las asimetrías.

   “Buena parte del poder redistributivo viene del gasto y de transferencias, mientras que los impuestos contrarrestan”, señalaron.

Ingresos brutos not dead. Marcelo Garriga, de la Universidad de La Plata, fue el encargado de presentar el trabajo “Impuesto a los ingresos brutos: Ave Fénix de la estructura tributaria subnacional”.

   Para Garriga, si bien se trata de un impuesto con mala prensa que muchas veces se intentó eliminar, “siempre sobrevive e incluso su incidencia fue creciendo con el tiempo”.

   Tomó como ejemplo la evolución histórica de la estructura tributaria en la provincia de Buenso Aires, un territorio que según puntualizó “ha tenido con el correr del tiempo un cambio notable en sus tributos, a favor del cobro de Ingresos Brutos y en detrimento del impuesto inmobiliario”.

   Así, mientras que en la actualidad el 75% de la recaudación de Buenos Aires se origina en los Ingresos Brutos, ese porcentaje en 1885 era solo del 20%.

   A la inversa, el inmobiliario fue perdiendo relevancia para representar hoy en día apenas el 10% de la recaudación. ¿Cuál es la clave que explica la supervivencia del impuesto a los ingresos brutos? Para el especialista, se trata casi de “una costumbre” que ha logrado esquivar varios intentos de erradicación.

   Entre sus mayores atributos aparece la cualidad de ser un impuesto poco visible y muy vinculado a la actividad, por lo que presenta varias “ventajas políticas” que lo ayudan a la hora de permanecer con vida.

   En ese sentido, Garriga explicó que la variable más importante a tener en cuenta es la visibilidad de los impuestos. Así, en los tributos sobre los inmuebles el costo político es alto dado que se trata de un tributo muy visible.

   En cambio, es mucho menor el costo político del impuesto a los ingresos brutos, ya que es un impuesto no visible.

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